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1、实实行柔性行柔性监监管与构建和管与构建和谐谐社会社会-泉州工商机关深化行政指导实践的追踪调研报告吴 清行政指导作为体现当代行政管理发展趋势的柔性监管方式，在我国行政管理工作实践中已得到初步运用。泉州市工商行政管理机关作为全国首个全系统开展此项工作的工商行政机关，其实践具有开拓创新意义，值得充分关注和深入研究。此前，我们曾对泉州工商机关推行行政指导试点的情况进行调研并撰写发表了调研报告，概括了他们的基本做法并提出改进建议，引起各地工商行政机关的高度重视。在正确观念和科学理论的指导下、在泉州市工商系统的领导班子和广大工商行政人员的不懈努力下，工商行政指导工作取得新的进展，建立健全了相关制度，改进了
2、工作方法，取得了明显成效。一、泉州工商行政机关深入开展行政指导的基本做法一、泉州工商行政机关深入开展行政指导的基本做法通过考查，我们发现泉州工商行政指导实践在行政指导的主体、内容、方式、程序、监督等多方面均有一些新做法和新发展。一一一工商行政指工商行政指导导主体主体泉州工商机关构建了一套完整的行政主体制度体系，主要表现为四方面。1、转变观念，提高素质泉州工商行政机关通过多种方式努力促进工商行政管理人员观念的转变和素质的提升。一是认真学习行政指导理论知识。2006 年泉州工商机关购买了法制视野中的行政指导，发给全系统的工商行政管理人员学习参考；同时，他们多次邀请研究行政指导的专家赴泉州讲授相关理
3、论知识。该局的负责同志也专程到北京参加专题研讨会，介绍泉州模式的基本思路、取得的经验和面临的困难、听取专家学者和实务部门领导同志的宝贵意见。二是加大教育和培训的力度。泉州工商机关根据“全员培训、全员转变、全员提高、全员参与”的原则，对全体工商行政人员开展了系统的教育和培训。三是提高工商行政管理人员的调研能力。为使工商行政指导更加符合实际，泉州市工商局加强了对工商行政管理人员调研能力的培养，成立调研组，确立调研题目，多次组织工商行政管理人员参与调研活动。2、加强领导，统一协调为全面推进行政指导，泉州工商机关建立了组织协调机构，并制定了相应的工作方案。一是充分发挥行政指导工作领导小组和办公室的作用
4、。泉州市工商局和各县（市、区）局都成立了行政指导领导小组，由该局主要领导班子成员组成，个设办公室具体承担推行行政指导组织、协调、督促、落实等工作。行政指导领导小组和办公室虽然是临时性的协调办事机构，但在开展行政指导工作的过程中发挥出重要作用。二是制定更加具体的工作方案、分阶段、分步骤地开展行政指导工作。继制定了全市的推行行政指导的工作方案后，各基层单位也制定了相应的行政指导工作方案，对行政指导的组织领导、工作推进方式、主要工作任务、工作步骤和要求等做出了明确的规定，使得行政指导有目标、有计划、循序渐进。3、赏罚结合，双管齐下为了使行政指导工作得以持续发展，落到实处，泉州工商机关建立了责任机制和
5、激励机制。一方面使工商机关和工商人员始终怀有对行政指导责任感；另一方面又可以激发他们大胆创新和勇于实践的积极性。一是责任机制。包括两个方面的内容：其一，建立“一把手负责制”。以县、市、区的工商局局长、工商所所长为本单位开展行政指导试点的总负责人，分管局长、分局所长是直接负责人，明确落实单位、人员和相关责任。与此相对应的是把行政指导开展情况纳入年终绩效评估当中去。其二，提出对基层单位的目标要求。泉州市工商局要求各县（市、区）工商局根据实际情况出台了三个以上的行政指导项目，研究制定相应的工作指南，以具体的指导项目带动整体工作的推进，形成一套适合本地实际的行政指导工作机制。二是激励机制。主要表现在：
6、泉州市工商局制定年度行政指导双先评选方案，明确评选条件、方式、时间、奖励等，使得各基层工商行政机关和工商行政管理人员开展行政指导时动力更足，形式互相竞争和促进的氛围。4、促进交流，推广经验泉州工商机关主要通过举办工作汇报会、经验交流会、组织观摩等形式，搭建了一个沟通交流的平台。例如，泉州市工商局组织各县（市、区）局分管法制工作的领导法制股长参观了永春县、安溪县工商局（所），并观摩了永春县局消费维权行政指导项目审议会，使各单位走出了孤立封闭小圈子，开阔了视野和思路，获得了有益的启迪。此处，泉州市局还编印行政指导专刊，及时反映全系统的行政指导工作动态。一一一行政指行政指导导的内容的内容泉州工商行政
7、指导领域不断延伸，内容不断丰富，呈现出以下两个特点：一是内容丰富，领域广泛。泉州工商行政指导的范围涵盖了工商执法监管的各个方面，如：消费维权行政指导、规范农资市场监管行政指导等。二是点面结合、以点带面。现在该项工作已经在泉州工商系统全面铺开，原则上一个工商局至少确立一个行政指导重点，一个工商所至少有一个指导项目，以此来确保行政指导工作稳步推进。避免盲目跃进和裹足不前两种错误倾向。一一一行政指行政指导导的方式的方式经过反复的实践和探索，泉州工商机关已经能够根据具体情况，较为灵活地运用多种方式对行政指导相对人进行指导，具体做法表现以下两个方面：一是可以在一个事件中可以同时或者交叉运用多种行政指导方
8、式，从而达到最优效果。例如：2006 年初，泉港区工商局接到消费者对泉港区电信局开通“家校通”亲情卡业务引起侵权纠纷的集体投诉，他们并没有简单的一罚了之，而是陆续采用了三类行政指导方式加以妥善解决；首先，在接到消费者投诉后，采用了调停性行政指导，以调停争议，解决纠纷为目的，缓解了电信企业和消费者之音质矛盾；其次，工商机关发现该电信企业存在轻微违法行为，并发现其拟后续据推出的“家校通”亲情卡相关业务也有不当嫌疑，故采取了规制性行政指导方式，劝阻其主动纠正违法行为，消除侵权后果，放弃不当计划；最后，在电信企业主动申请行政指导后，工商机关又采取了助成性行政指导，帮助其了解有关法律规定，改善经营管理。
9、二是抽象型行政指导和具体型行政指导并用。除了大量采取劝告、警示、引导、调解、建议等具体型的行政指导之外，泉州工商机关也适时发布了抽象型的行政指导行为，大大拓展行政指导的适用对象和范围。例如：泉州市工商局发布了反商标侵权公众指引针对全市商标使用单位和个人进行指导。一一一行政指行政指导导的程序的程序泉州工商机关实施行政指导的程序呈现出程序多样化和文档规范化两个特征：1、程序多样化泉州工商机关按照程序的繁简程度不同，把行政指导分为三类：即时行政指导、一般项目的行政指导和重大项目的行政指导。即时行政指导是指工商机关通过各种形式，现场指导行政相对人正确办理工商事务，直接解答相对人对有关事项的咨询，当场纠
10、正相对人在经营活动中的违法苗头，即时指导相对人守法规范经营。它主要适用于工商注册登记及12315 岗位的工商人员，基层工商所的段（片）长及一线执法人员。指导可以采用口头、电话、电子邮件、网上咨询或书面形式。即时行政指导也需要经过一定程序，例如，工商行政人员应及时填写即时行政指导登记表，建立相关台帐，上报统计报表，提出行政指导建议书等。泉港区工商局出台了专门的即时行政指导实施办法（试行）进行了规范。而一般项目的行政指导和重大项目的行政指导在泉州市工商局制定的行政指导程序规定中均有详细的规定。前者是指工商机关实施的不具有重大影响的具体行政指导。一般要经过调查、说服、合作、指导、采纳等几个步骤，程序
11、较为规范。程序最严格的是重大项目的行政指导，它包括涉及不特定相对人的抽象行政指导以及其他具有重大影响的具体行政指导，需要经过立项、审议、具体实施效果评估四个阶段。2、文档规范化、为进一步规范行政指导行为，2006 年 2 月泉州市工商局印发了泉州市工商行政管理机关行政指导文书，对行政指导文书进行了标准化设计，分为内部程序和对外指导两类：前者包括各种审批表、审议终结报告、评估报告等；后者包括行政指导告知书、行政指导意见书、行政指导反馈表等。该套文书样本已经被基层采纳使用。泉州市工商局还印发了行政指导登记簿和行政指导工作登记统计表。目前，全系统各单位均已建立了行政指导登记台帐，并由各级法制机构做好
12、行政指导工作的日常统计成果汇总，有利于及时评价和分析行政指导工作状况。一一一行政指行政指导导的的监监督督泉州工商机关主要通过如下两个途经对行政指导实务进行监督。一是评估制定。行政指导评估针对的是抽象行政指导项目和重大的具体行政指导项目。评估制度以项目为中心。鉴于评估制度是一项较为复杂和系统的工程，泉州市工商局谨慎地选取了安溪县工商局对“安溪铁观音”进行的行政指导项目做为突破口，评估的具体步骤分为：（1）立项审批阶段；（2）准备阶段；（3）实施阶段；（四）总结阶段。评估最终取得了良好的效果，达到了预期的目标。二是督导制度。为了及时总结和推广经验，发现和改进不足，泉州市工商局加大了对行政指导的督导
13、力度。2006 年初他们制定了工作计划，准备在第一季度、年中和年底分三次对各县（市、区）工商局开展督导。同年 3 月下旬，市局分三个小组赴各地对第一季度各地上报的行政指导项目进行督导。重点是检查督导其建立健全行政指导工作制度以及落实相关配套制度，纠正违规的行政指导行为。督导主要采用听取工作汇报，交流沟通看法、实施查阅资料和走访企业、指导、解答推行行政指导中的问题，下发专门的通知书和意见书以纠正违反程序的行政指导等方式。通过督导，发现了行政指导工作中存在的问题，增强了基层工商机关领导及行政人员的责任心。二、泉州工商行政机关深入开展行政指导的成效和经二、泉州工商行政机关深入开展行政指导的成效和经验
14、验（一）主要成效（一）主要成效经过锲而不舍的探索，泉州工商机关的行政指导实践取得了明显成效。1、拓宽了行政指导的适用范围。泉州工商行政指导实践已从个别基层单位的初步试点到整个系统的全面铺开，从个别重点领域的示范带动到到日常工作的推广普及，形成了“一局一重点、一所一项目”的局面，成为泉州各级工商机关履行工商执法监管职能的重要组成部分。2、加大了行政指导的工作力度。通过加强制度建设，泉州工商行政指导的力度不断加大，以往在行政指导实务中存在的零散、被动、不规范等现象得到改变，与日常工作的结合更加紧密，行政指导出现了规范化、制度化、长效化的特点。3、行政指导实践取得良好的社会效果。首先，行政处罚的数量
15、有所减少，这说明行政指导替代了行政处罚的作用。其次，社会公众的认同度逐步提高。行政相对人对行政指导更加配合，甚至主动申请行政指导。最后，对其他行政机关实施刚柔相济的行政监管起到了积极的示范带动作用。例如，福建省工商局于 2005 年 11 月作出决定，在全省工商系统推广泉州经验，实施行政指导；2006 年 6 月 2 日，福建省政府办公厅印发了福建省 2006 年推进依法行政工作要点，要求总结工商行政管理系统推行行政指导工作经验，并在全省行政机关推行。（二）重要（二）重要经验经验通过调研，我们深刻感受到，泉州工商行政指导实践的主要经验，可概括如下几下方面。1、建立健全相关制度和机制，以保障行政
16、指导工作稳定、有序的开展。泉州市工商局把机制建设做为当前行政指导工作的重点，建立了如下八项制度和机制，从不同方面保障了行政指导的顺利实施：（1）培训机制；（2）文档制度；（3）审议制度；（4）评估制度；（5）督导机制；（6）责任机制；（7）奖励机制；（8）交流机制。事实证明，这些制度和机制的建立对于行政指导的深化和拓展起到了推动作用。2、注意将行政指导和日常工作结合起来，降低行政指导成本。行政指导是工商行政管理的一种方法，是与现行的工商行政执法和监管工作相通相容、相辅相成的。为提高工作效率，泉州工商行政机关结合片（段）长责任制，将行政指导与日常巡查结合起来，避免行政指导成为脱离日常工作监管工作的“另一张皮”，也降低了工商监管的成本。3、注重开展理论研究，善于总结经验。泉州工商机关开展了多项行政指导理论研讨活动，专门成立了调研组，研究制定如何运用行政指导来规范直销活动的调研方案。此外，泉州市工商局还组织编写了工作指导书泉州市工商行政管理机关行政指导工作实践，为基层工商机关和行政管理人员以及其他行政机关提供了重要参考。三、关于泉
