《农村土地产权交易市场的建立及其监管》由会员分享，可在线阅读，更多相关《农村土地产权交易市场的建立及其监管（14页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1农村土地产权交易市场的建立及其监管一、建立一、建立农农村土地村土地产权产权交易市交易市场场的作用及意的作用及意义义 在改革开放以来的很长一段时间内， “农村土地产权交易”不是一个政策术语。但是，一直存在的政府征用农民土地、农村集体建设用地出让或出租、农村承包地经营权流转、农村宅基地及房屋出售现象，都应该属于农村土地产权交易。实际存在的农村土地产权交易，可以分为两类：一类是地方政府行政力量主导的农民土地征用，另一类是村集体主导及农民自发的地权私下交易。无论是哪种交易，都缺乏透明度，甚至连与土地产权交易利益关联度最大的本村农民都不知情。建立农村土地产权交易市场不仅仅是为了改变目前的地权交易方式，
2、重要的是为了实现地权交易的公开透明，提高土地资源的使用效率及配置效率。1.建立农村土地产权交易市场有利于市场力量发挥主导作用。在农村土地产权交易中，是行政力量发挥主导作用，还是市场力量发挥主导作用，不仅影响着效率，还影响着公正。除此以外，行政力量主导农村土地产权交易的最大弊端是容易导致腐败。最近几年地方政府高官的-些腐败大案及农民群体上访案件，绝大多数都与土地征用、土地出租相关2联。到目前为止的行政力量主导，主要集中在地方政府介入及过分干预农村建设用地征用方面。随着农村土地承包权流转的试行及推广，一些地方出现了政府强行推行农村土地流转的苗头。支持建立农村土地产权交易市场，探索农村土地产权交易的
3、新模式，可以弱化行政力量对农村土地产权交易的干预，形成对地方政府权力越位的约束机制，让市场力量主导农村土地产权的交易。当然，农村土地产权交易市场不是万能的，行政力量少介入或不介入农村土地产权交易，还要同步推进其他的配套改革。2.建立农村土地产权交易市场有利于充分保障农民权益。农村集体所有权作为中国农村土地制度的基础，被一些学者指责为“制度模糊”与“空制度”。所谓的“制度模糊”与“空制度”，是指集体的非明确性而导致的农村土地所有权不清晰。由于历史沿袭和习俗的规定性，目前农村集体所有权改革的条件还不成熟。因此，在一段时间内，中国农村土地改革的重点及核心，是如何充分保障农民权益。建立农村土地产权交易
4、市场，既是充分保障农民权益的土地改革要求，也是充分保障农民权益的有效手段。农村土地产权交易市场是市场力量发挥主导，强调交易过程及结果的公开透明，无论是农村3建设用地的交易，还是农村承包地使用权的交易，只要公开透明，就可以形成交易双方的博弈。建立农村土地产权交易市场，是为了让市场力量主导交易，但是，并不意味着政府可以不作为。政府在市场力量主导农村土地产权交易中，要发挥监督管理作用。当然，重点是监督，通过政府监督与交易机构自律相结合，实现对农民权益的保障。3.建立农村土地产权交易市场有利于形成资本向农业农村持续流入的机制。就经济学的一般原理而言， “在市场经济条件下，凡是资本流出的区域必然陷入衰退
5、及贫穷，凡是资本流入的区域必然走向繁荣及富裕”。中国改革开放以来的后 10 年，农村相对贫穷落后，三农问题日趋严重，与资本不断从农业农村大量流出有很大关联。从根本上解决三农问题，建设社会主义新农村，必须完善资本向农业农村持续流入的机制。建立农村土地产权交易市场，意味着在更大范围内配置土地资源，能够吸引更多资本向农业农村流入。用行政力量支撑的“城乡土地剪刀差”，支持了中国改革开放以来的工业化与城市化，在工业化与城市化推进到一定程度后，工业反哺农业，城市反哺农村，不能再完全依赖行政力量推动。农村土地产权交易市场的建立，就可以引导工业领域及城市4中的一部分资本向农村流入。除此以外，还可以弱化农村及农
6、民的资本向城市流动，引导农民加大对农业的资本投入。二、建立二、建立农农村土地村土地产权产权交易的市交易的市场场基本基本设计设计农村土地产权交易是产权交易的一类或一种。改革开放以来，产权交易市场有了很大发展。全国各地已经有 200 余家产权交易所或产权交易中心，某些产权交易所（或中心）不仅形成了规模，而且实现了良性运营。农村产权交易市场的建立，可以借鉴已有产权交易所（或中心）的运营经验，吸取某些产权交易所（或中心）的失败教训。农村土地产权交易市场的具体形态，是分布于全国各地的若干家农村土地产权交易所（或中心），既可以是新设立的交易所（或中心），也可以是依托已有产权交易所（或中心）而新增设土地产权
7、交易板块。基本设计要充分考虑农村土地产权交易的特殊性。1.农村土地产权交易所（或中心）的会员应多吸纳村集体及农民经济组织甚至个人。会员制是各产权交易所的基本规则。同样，农村土地产权交易所也离不开会员制。但是，农村土地产权不同于其他产权，与农村土地相依附的村集体、农民经济组织、农民个人对农村土地产权交易的影响作用更大。产权交易所吸纳的会员一般是法人，尤其以企业法人为主。5但是，农村土地产权交易所（或中心）的会员如果硬性限定为法人，就会把与农村土地产权交易的最大利益关联者排斥在外。一些着眼于农村土地流转而成立的农民经济组织如土地流转合作社，可能无法完成工商注册登记，也无法取得法人资格。但是，这些农
8、民经济组织会产生成为农村土地产权交易所（或中心）会员的要求，着眼于中国农村土地及农村的现状，农村土地产权交易所（或中心）的会员可实行分类制，一类为具备企业法人资格的会员，二类为村集体会员，三类为农民经济组织会员，四类为农民个人会员。每类会员参与土地产权交易的方式及品种可有所区别。无论会员资格标准如何确定及划分，农村土地产权交易所（或中心）应允许农民及代表农民利益的经济组织充分参与。2.农村土地产权交易的模式可以按类划分而实行差异化。从现有政策及规定看，农村土地产权交易可涉及四类：一是农民征用地的交易，二是农村集体建设用地出让或出租，三是农村承包地经营权的交易，四是农村宅基地及房屋的交易。各类农
9、村土地产权有很大差别，因此，交易模式难以统一。各地成立的农村土地产权交易所需要经过探索并创新，才能形成相对稳定的交易模式。在四类农村土地产权交易中，农6民征用地受地方行政力量主导，一般是政府先征用转为国有土地再转让土地使用权，农村土地产权交易所（或中心）要得到地方政府的允许和支持，才能从事农村集体建设用地的产权交易；除此以外，农村宅基地及房屋政策限制其在同属一个村集体的农村居民之间进行交易，单纯的农村宅基地及房屋交易的空间很小，需要探索与城乡建设用地挂钩试点的农村宅基地产权交易，通过这种产权交易，为“农村宅基地换房屋”工程筹集资金。农村土地产权交易所（或中心）不仅要探索不同类农村土地的产权交易
10、模式，而且还要探索农村土地产权交易的信息服务模式及信息公开模式。在某种意义上，通过农村土地产权交易所（或中心）获知信息并实现农村土地产权交易对社会公众的信息公开，更能提高土地资源的配置效率及社会效应。3.农村土地产权交易的中介费可允许并实行一定数额的政府补贴。依托农村土地产权交易所（或中心）实现农地产权交易，是用市场力量主导农村土地的资源配置。但是，农村土地产权交易所（或中心）及其他中介服务机构的持续运营，要依赖中介费的收取。过低的中介费或免中介费，会导致农村土地产权交易所（或中心）无法消化运营成本，稍高或过高7的中介费，又会加大农村土地产权交易的成本。为了支持农村土地产权交易所（或中心）的运
11、营，为农村土地产权交易提供市场化的平台，地方政府可以考虑给予其一定数额的中介费补贴，尤其是在农村土地产权交易所（或中心）运营初始阶段，农村土地产权交易的金额少，单纯的中介费收取根本无法支付运营成本，通过政府补贴保证农村土地产权交易所（或中心）的正常运营。当然，政府补贴必须先进行农村土地产权交易所（或中心）的运营成本核算，而且补贴数额要逐年减少。如果全额补贴或不核算成本的补贴，会变成政府包办，重新导致行政力量主导农村土地产权交易。三、三、农农村土地村土地产权产权交易市交易市场场的交易品种的交易品种设计及建立农村土地产权交易市场，绕不过去而且必须明确的一个问题，就是农村土地产权交易市场的交易品种。
12、没有交易品种，农村土地产权交易市场建立就是一句空话：交易品种过少或单一，农村土地产权交易市场难以持续发展和完善。从现有的土地政策及农村土地产权制度改革的发展趋势看，农村土地产权交易市场可以尝试四类农村土地产权品种的交易。1.被政府征用的农民土地产权交易。被政府征用的农民8集体所有土地，简称农征地。农征地是基于集体土地和国有土地的两种基本土地制度规定而形成的。到目前为止的土地制度，除了没有规定农民集体所有土地在发生产权转让后的土地使用年限外，还限制农民集体所有土地产权的直接转让。各级政府低价征用农民集体所有土地，转为国有土地再高价转让土地使用权，已成为一种“规则和制度”。但是，这一“规则与制度”
13、所形成的土地“剪刀差”现象，诱发了许多深层次的经济社会问题。因此，依托农村土地产权交易市场，尝试农征地的产权交易，意义重大。在此类农村土地产权交易品种交易中，配套推进两项改革：一是农民土地征用向“征购”的转变；二是让农民分享土地征用或征购后的大部分收益。对于第二项改革，仍然强调政府获取一部分收益，但是，原则上不超过总收益的 40%。2.农村集体建设用地的产权交易。改革开放以来，由于乡镇企业的发展及各地农村为获取农业种植以外的高额收益，全国农村集体建设用地的总规模越来越大。在农村集体建设用地中，形式及花样繁多， “小产权”的出让、以租代售、合作经营的土地使用、土地换粮食、土地换补贴等等。农村集体
14、建设用地规模的扩张，往往与中国经济周期相一致。2003-92007 年的中国经济高速增长，各地农村集体建设用地规模迅速扩张。但是，自 2008 年下半年经济低迷以后，各地农村集体建设用地大量闲置。对于绝大多数闲置的农村集体建设用地而言，复耕还田的可能性很小。因此，应该依托 4 万亿元经济刺激计划与个大产业振兴规划，支持并鼓励闲置的农村集体建设用地进入农村土地产权交易市场进行产权交易，盘活土地存量，提高资源配置效率。3.农村承包地经营权的产权交易。允许并支持农村承包地经营权流转，是农村土地制度改革的一个重大突破。就目前全国各地农村承包地经营权流转的实践看，除少数地方在自主尝试探索外，大多数地方处
15、于徘徊甚至停滞状态。各级政府不应用行政力量干涉或包办农村承包地经营权流转，但是，要积极为农村承包地经营权流转创造条件，提供服务。支持农村承包地经营权进入农村土地产权交易市场交易，既方便广大农民，又增加交易透明度。当然，此类农村土地产权的交易，应考虑各地的实际，进行多种方式的尝试。4.农民宅基地及房屋的产权交易。农村宅基地称之谓农村居民住宅用地，属于农村集体建设用地的一部分。但是，它与农村公共建筑、公共设施、道路、绿化以及乡村企业、事10业等各项用地相比，具有特殊性。这种特殊性表现在，它与农民个人或家庭住宅密切相关联，带有私产性质。允许并支持农民宅基地及房屋的产权交易，不仅有利于吸引资本持续向农
16、村流动，而且可以缓解农村大量宅基地及房屋无人居住的闲置浪费现象。对于农民宅基地及房屋的产权交易可分为三类进行尝试：一类是“宅基地换房子”的产权交易，此类交易应局限于国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点的城市、城乡统筹改革实验区的城市；二类是居住满 5-10 年的小产权房的交易，这类交易应该以省（直辖市）或地（市）级的试点为限，并向国土资源部备案，通过此类产权交易为大量存在的小产权房合法化寻找答案；三类是农村居民之间的产权交易，通过农村宅基地及房屋在农村居民之间的产权交易，为农村宅基地在农村居民之间的有偿调剂及农村居民财产性收入的增长创造条件。四、四、农农村土地村土地产权产权交易市交易市场场的的监监管管建立农村土地产权交易市场，为农村土地产权交易搭建市场化平台，是为了强化市场力量对土地资源配置的影响。但是，这并不意味着政府对农村土地产权交易市场可以不作为，各级政府行政主管部门应该积极履行监管职能。如果政11府行政主管部门放弃监管，就容易导致农村土地产权交易的无序及混乱。当然，政府行政主管部门的监管必须明确重点，依法进行。1.政府行政主管部门应该重点加强对农村土地产权交易流程合规及信息公开的
