各国滨海湿地保护政策与法律

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1、欧盟滨海湿地保护政策与法律 武汉大学法学院教授、博导，中国法学会环境资源法学研究会会长 蔡守秋中山大学法学院博士后 王欢欢依据 2004 年的一份统计资料显示，欧盟国家海洋、滨海湿地面积约为 5.1 万平方公里。 近年来，欧盟国家滨海湿地面临严重的环境退化问题，滨海湿地功能大为削弱。丹麦、荷 兰、德国、芬兰、英国、西班牙、希腊、意大利、法国、波兰、罗马尼亚以及葡萄牙、瑞 典的部分地区湿地减少了 50以上，有些地区甚至减少了 80。还有研究显示，全球气候 变暖导致的海平面上升将令欧洲近一半的滨海湿地消失。欧盟并没有保护滨海湿地的专门立法，主要通过野生动植物物种保护、生态环境保护、 水质量管理、渔

2、业政策等相关规范提供了间接法律依据。1979 年签署的欧洲野生生物与 自然生境保护公约是欧洲滨海湿地保护条约的渊源之一。该公约于 1982 年 6 月 1 日生效， 主要目的是保护野生动植物及其生存环境，并特别强调了濒危、稀缺的野生物种、迁徙物 种及其生态环境的保护。其中公约附件一和附件二所列严格保护的动植物物种有许多是生 活于滨海湿地的物种或迁徙物种。此外，为保护瓦登海滨海湿地，1982 年，荷兰、丹麦和德国三个瓦登海国家联合签署 了荷兰、丹麦、德国联合宣言 ，协同保护瓦登海国家公园。1997 年， 瓦登海多边保护 计划获得通过，至此，瓦登海成为欧洲滨海湿地多边保护的典型。瓦登海北起丹麦南部

3、 的海岸，经过德国海岸后转向荷兰，是绵延 460 公里的大型天然潮间带，由于地理和生物 的复杂相互作用，该区域形成了众多过渡性栖息地与潮汐通道，产生了沙质滩涂、海草甸、 沙滩、沙丘等多样的滨海湿地生态系统。2009 年，瓦登海还入选联合国教科文组织世界遗 产名录。为保护地中海海域的湿地，1991 年有关拉姆萨公约的地中海行动计划启动，鼓励 地中海国家、湿地保护与区域湿地保护的非政府组织间开展国际合作。这是地中海沿岸 25 国合作商讨湿地保护并达成合作行动的区域论坛。2002 年，该论坛成为执行拉姆萨公约 的正式区域机构，成为区域湿地保护合作的另一典范。地中海沿岸广泛分布的滨海湿地也 成为该区域

4、合作行动重要的保护对象。此外，1964 年海洋勘探国际委员会公约协调并推动了北大西洋、波罗的海、北海 的海洋研究，并确立了保护海洋环境和规范渔业的共同渔业政策。1992 年 保护东北大 西洋海洋环境公约将 1972 年 海洋倾废公约与 1974 年 防止陆源海洋污染公约 相结合，为东北大西洋海洋及近海环境保护提供了依据，条约还特别强调了重要物种及其 生态环境的保护。自 1984 年起，一系列以保护北海为主题的国际会议达成了 6 个宣言，合 称 “北海会议宣言” ，这些宣言强调了北海的物种、生态环境保护、污染防治和渔业等问 题。1992 年， 保护波罗的海区域海洋环境公约规定了波罗的海环境的保护

5、及应当保 护的物种和生态环境。1995 年 保护地中海海洋环境和沿海地区公约及 1975 年联合国 环境规划署制定的 地中海行动计划 ，为地中海区域滨海湿地环境的保护提供了区域法 依据。1992 年黑海防止污染公约规定了黑海海域及滨岸水体水质量保护的具体举措。澳大利亚滨海湿地保护政策与法律 武汉大学法学院教授、博导，中国法学会 环境资源法学研究会会长 蔡守秋 中山大学法学院博士后 王欢欢澳大利亚海岸线长 3.7 万公里，据估计，该国海岸带 42的面积为湿地。据澳大利亚 1991 年的一份文献统计，在当时 520 块具有国家级意义的湿地中，161 块为滨海与海洋湿 地。在 65 块国际重要湿地中

6、，近半数为滨海湿地。但澳大利亚的滨海湿地退化严重。据估计，欧洲殖民者进驻前，澳洲大陆湿地面积为 24 万平方公里，现已消失了一半。滨海湿地消失的比例远远大于 50。新南威尔士滨海平 原近 70的湿地已经消失，西澳大利亚州斯万滨海岸平原 70%的湿地也已消失。为了保护滨海湿地，澳大利亚政府在上世纪 90 年代出台了一系列政策法规，其中最为 重要的是联邦政府和各州及地方政府于 1992 年签订的政府间环境协议和 1999 年澳大 利亚国会制定的环境与生物多样性保护法 。1997 年，澳大利亚颁布了国家湿地政策 ， 该政策成为澳大利亚湿地保护的重要文件，各州根据该政策制定湿地保护的战略和行动计 划，

7、澳大利亚环境署下属的生物多样性保护局湿地处负责具体湿地保护工作。由于澳大利亚实行联邦制，其法律体系包括联邦法和州及地方法。1992 年，澳大利亚 联邦、州与地方订立了政府间环境协议 ，这是澳大利亚环境法的重要文件。它试图解决 联邦体系与分立的环境管理权力及责任间的矛盾关系。协议规定了三级政府在环境管理中 不同的角色、责任与利益，意图建立合作式的环境管理方法，减少联邦与各州以及特别行 政区就环境问题产生的冲突，增加政府与产业界决策的确定性，并提高环境保护水平。政府间环境协议是不具有法律约束力的政策性文件。依照该政策，联邦、州与地 方政府应当坚持生态可持续发展原则，制定全国性的环境标准，并明确提出

8、制定周围海洋、 河口和水质量标准的要求。任何违反这些全国性环境保护措施的行为都属违法。例如，该 协议第九部分规定各级政府有责任保护动植物并以最大的努力保证物种的生存，并将陆地、 水体生态系统维持在良好的水平。因此，该协议明确提出对自然生境的保护是实现前述目 标的重要内容。1999 年颁布的 环境与生物多样性保护法是澳大利亚滨海湿地保护与明智利用最 主要的联邦一级的法律文件。该法授权澳大利亚政府通过评价与批准程序保护环境，保护 物种及物种所在的区域，保护生物多样性，并制定恢复与管理的规划。依据环境与生物多样性保护法 ，对任何具有国家环境重要性的对象造成或可能造成 重大不利影响的活动都必须事先实施

9、评价与批准程序。拉姆萨湿地、澳大利亚与中国、日 本、韩国签署的迁徙鸟类协议、波恩公约所涉物种都属于具有国家环境重要性的对象。此 外，该法还明确了拉姆萨湿地指定与管理的程序，澳大利亚还制定了拉姆萨湿地的管理原 则。因此，当滨海湿地属于拉姆萨湿地、世界自然遗迹、迁徙鸟类栖息地、珍稀战濒危物 种栖息地时， 环境与生物多样性保护法即适用。在 1997 年 2 月 2 日世界湿地日时，澳大利亚联邦颁布了国家湿地政策 ，目的是正 式明确湿地的价值，促进湿地的保护、恢复与明智利用，并将湿地的明智利用纳入政府有 关日常工作中。该国家政策提出了六大湿地战略，以完善相关的法律和项目，激励联邦、 州、地方政府共同努

10、力，参与明智利用湿地的工作。六大湿地战略为：管理联邦土地与水 体的湿地；执行联邦政策与法律，并启动联邦湿地项目；吸引澳大利亚民众参与湿地管理； 与各州、特别行政区及地方政府合作；保证湿地政策与管理具有充足的科学依据；开展国 际合作。值得注意的是， 国家湿地政策并不具有法律约束力，仅起到战略指导与协调作用。 因此，它在澳大利亚及各州滨海湿地或湿地保护立法与执法体系形成中所起的作用有限， 也使得滨海湿地及湿地等生态系统类型所受到的关注较少。韩国滨海湿地保护政策与法律 武汉大学法学院教授、博导，中国法学会环境资源法学研究会会长 蔡守秋厦门大学国际法学博士后，中国海洋大学法政学院法律系教师 梅 宏韩国

11、与我国共享黄海生态区，其国土 70%是山地，内陆湿地很少，但其西海岸滨海湿 地 （以滩涂为主）的规模却是世界级的。西海岸滩涂不仅是候鸟迁徙途经之地，还是许多 鱼类的产卵地，以及观察海啸和因气候变化导致海平面上升的观测地，地位十分重要。这 里水产资源丰富，附近渔民可以直接在这里取得收获。保护好滩涂有利于保持水产资源的 丰富。尽管如此，在 1999 年以前很长的一段时间里，韩国不但没有保护滩涂反而进行了 “新万金” “始华”等世界级的大规模围海造田工程，对滨海湿地造成很大破坏。直至 1999 年，韩国才有了独立的 湿地保护法 ，2000 年以后湿地才为广大民众所知。而今，韩国正在从围垦滩涂走向保护

12、滩涂。例如，忠清南道舒川地区撤销了大规模围 海造田工程，转而计划恢复被破坏的湿地，将舒川地区发展成为国际滩涂研究基地，为此， 有关地方政府还发表了 舒川宣言 。恢复湿地说明韩国开始引入先进的环保政策，迫切 需要通过政府政策，持续推动以自然的方式恢复滩涂，而不是花大钱建造过多的人工设施。1997 年 7 月，韩国加入 拉姆萨公约 ，成为该公约第 101 个缔约国。2008 年 10 月 28 日11 月 4 日， 拉姆萨公约第十届缔约方大会在韩国庆尚南道昌宁市举行，百余个 国家和地区以及几十个国际自然资源保护组织的千余名政府和非政府组织代表参加了会议。 大会的主题是 “健康的湿地，健康的人类”

13、。韩国总统李明博在开幕仪式上致辞，阐述湿 地生态系统与人类健康和可持续发展战略的密切关系。联合国秘书长潘基文以录像形式向 大会召开表示热烈祝贺。大会讨论了湿地和人类健康等 33 个议题。在反复协议和磋商后， 大会通过了“增进作为湿地系统的稻田生物多样性” “加强对保护水鸟飞行路线的国际合作” “气候变化和湿地” “湿地和生物能源”等 32 项决议。其中，在 “增进作为湿地系统的 稻田生物多样性”这项决议中，将稻田列入 拉姆萨尔公约 ，加强了对稻田生态价值的 认识，并将通过持续可行的种植法，共同加强稻田的生物多样性。由韩国起草、专家会议 最终定案的有关人类健康与湿地的昌原宣言 （以下简称 昌原宣

14、言 ）是本届大会的 最大成果之一。 昌原宣言将湿地看做天然的水基础设施，提出各国政府应从国家角度解决气候变化问题，将湿地管理纳入有效的战略决策体系。该宣言向制定湿地政策的决策 者强调了湿地的价值和保护湿地的必要性，并提出了具体实施方案。 昌原宣言对于未 来国际社会如何保护湿地具有指导意义。拉姆萨公约第十届缔约方大会是韩国主办的非常有意义的国际会议。通过主办这 次会议，韩国政府向国际社会表明了保护湿地尤其是滨海湿地的决心，韩国政府和民众也 对 拉姆萨公约的意义有了新的认识。这次会议之后，韩国环境部提出一项计划：到 2012 年将列入 拉姆萨尔公约保护 对象的韩国湿地增加 16 个，湿地保护区将增

15、至 30 个；到 2017 年将 20%以上的滨海湿地列 为保护区，将被破坏滩涂的 10%（约 81 平方公里）恢复原状。2009 年 3 月 30 日，韩国政府和瓦登海 3 国 （位于北欧的瓦登海滩涂周边的德国、丹 麦、荷兰）签署了 滩涂保护合作协定 。根据这一协定，通过与 3 国的合作，韩国在滩 涂保护政策方面将更趋活跃，将能够更加积极、有效地保护滩涂湿地。日本滨海湿地保护制度 武汉大学法学院教授、博导，中国法学会环境资源法学研究会会长 蔡守秋厦门大学国际法学博士后，中国海洋大学法政学院法律系 梅 宏在日本，湿地一般被称为“干潟” 。日本环境省的定义为：潮浸幅度在 100 米以上，潮 浸面

16、积在 1 万平方米以上的砂、碎石、沙、泥等基础地区称之为干潟。日本的干潟依发源 地标准分为 4 种类型：前浜干潟、川口干潟、潟湖干潟、河川干潟。由于日本是岛国，即 便是内陆湖泊也有延伸至海洋的部分，所以日文文献中一般没有细分这些类型，通常干潟 指的是滨海湿地。根据日本环境省开展的自然环境保全基础调查结果，2005 年现存的干潟 是 49501 公顷，1945 年以后消失的干潟为 33120 公顷，即从 1945 年2005 年的 60 年间， 干潟的消失率达到 40%。日本湿地消失速度如此之快，使湿地保护刻不容缓，而制定法律 无疑是保护湿地的重要手段。日本非常重视自然资源保护，其宪法第 13 条、第 25 条、第 29 条、第 94 条分别从公 民权利、财产权限制、立法授权等方面对自然资源保护作出规定。不过，其国内尚无一部 针对湿地保护的综合性立法。有关湿地保护的法律规范散见于针对湿地生态系统中单项自 然资源或特定