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1、1WTO 实实施施卫卫生与植物生与植物卫卫生措施生措施协议协议方面的方面的纠纷纠纷一般说来，许多进口的农产品，特别是植物、鲜果和蔬菜、肉类、肉制品和其他食品，需要满足动植物卫生检疫规定及产品标准。如果这些产品不符合有关产品质量的规定和要求，世界贸易组织许多成员就禁止其进口和出口。一些鲜果和蔬菜的主要进口成员在植物保护方面有严格的规定。如要求对带有某些昆虫的新鲜商品进行处理，以防止它们在本国领土上传播。在国际贸易中，世界贸易组织一些成员借口保护生态平衡，设置了一些不合理的检疫措施和标准，严重地影响了国际贸易的正常发展，成为一种非关税壁垒。乌拉圭回合的实施卫生与植物卫生措施协议对世界贸易组织成员管
2、制产品需要遵循的原则和规则作了规定，以防止形成非关税壁垒。实施卫生与植物卫生措施协议（简称 SPS 协议）是乌拉圭回合多边贸易谈判达成的新协议，是根据农业协议第八部分而制定的，是从技术性贸易壁垒协议发展分出来的，也是对关贸总协定第 20条第 2 款的具体化，既是单独的协议，又是农业协议的第八部分。它由前言和正文 14 条及 3 个附件组成。主要内容有：基本权利和义务，协商一致，同等对待，风险分析以及适当的动植物卫生检疫保护水平的确定措施，病虫害非疫区和低度流行区适用地区的条件，透明度，控制、检验和批准程序，技术援助，特殊和差别待遇，磋商和争端解决，管理、执行和最后条款，涉及动植物、动植物产品和
3、食品的进出口规则。制定实施卫生与植物卫生措施协议的目的是支持各成员实施2保护人类、动物、植物的生命或健康所采取的必要措施，规范动植物卫生检疫的国际运行规则，实现把对贸易的不利影响减少到最小程度。实施卫生与植物卫生措施协议明确承认每个成员制定保护人类生命与健康所必须的法律、规定和要求的主权，但是保证这种主权不得滥用于保护主义，不能成为贸易壁垒和惩罚措施。协议规定各成员政府有权采用动植物卫生检疫措施，但只能在一个必要范围内实施以保护人类及动植物的生命及健康，而不能在两个成员之间完全一致或相似的情况下，采取不公正的差别待遇。协议鼓励各成员国采用现有的国际标准、指导原则和建议。但如果有科学理由的话，成
4、员可采用能使标准变得更高的措施。他们还可以根据风险评估，制定更高的标准，只要采用的方法是一致的，而不是任意的。协议还允许各成员使用不同的标准和检验产品的方法。那么，出口国如何能保证对产品实施的措施可以被进口国接受呢？如果出口国能证明要对出口产品采取的措施可以达到进口国同等的健康保护水平，那么进口国就应该接受出口国的标准和方法。协议包括有关控制、检查和批准程序的条款。各国政府对新制订或修改的动植物卫生检疫规定必须提前进行通知，并建立一个全国性的咨询点，藉此提供信息。协议是对有着技术性贸易壁垒协议的一个补充。3案例 49美国申美国申诉诉日本限制日本限制农产农产品品进进口的措施口的措施违违反了反了卫
5、卫生与植物生与植物检检疫疫协议协议【案例概述】1997 年 4 月 7 日，美国向 DSB 提出要求与日本磋商。美国指出，日本限制农产品进口的措施违反了卫生与植物卫生措施协议第2、5、8 条，GATT 第 11 条和农业协议第 4 条，美国还指出，日本的措施剥夺或损害了美国的利益。1997 年 6 月 5 日，双方进行了磋商，但未能达成一致意见。1997年 10 月 3 日，美国请求成立专家组。1997 年 11 月 18 日，DSB 决定成立专家组。1997 年 12 月 18 日，专家组建立。欧共体、巴西和匈牙利保留第三方权利。1998 年 4 月 2 日和 3 日，专家组与双方会晤，4
6、月 3 日，专家组与第三方会晤。1998 年 6 月 23 日，专家组向科技专家咨询。6 月 24日，专家组与双方再次会晤。1998 年 7 月 3 日，专家组通知 DSB 它无法按规定的时间作出报告。1998 年 10 月 6 日，专家组向 WTO 成员分发了专家组报告。1998 年 11 月 24 日，日本提出上诉。12 月 9 日，日本提交了上诉方材料。12 月 9 日，美国提交了上诉方材料。1998年 12 月 21 日，日本和美国各自提交了被上诉方材料。同一天，巴西和欧共体提交了第三方材料。1999 年 1 月 19 日，上诉庭开庭审理了本案。1999 年 2 月 22 日，上诉庭作
7、出报告。1999 年 3 月 19 日，DSB 通过了上诉庭报告和经过修改的专家组报告。本案涉及的是日本对部分农产品实行的进口限制。根据日本41950 年植物保护法第 7 条，农业部发布法令，对产于某些国家或途经这些国家的农产品禁止进口。1950 年 6 月 30 日，日本农业部发布植物保护法实施条例，禁止从某些国家进口 8 种可能带有苹果蠹蛾的农产品，美国（不包括夏威夷群岛）是被禁止进口的国家之一。如果某出口国采取相应的植物卫生措施，并且能证明经过处理后的水果能达到禁令保护的相同水平，进口禁令也可以取消。1978 年以来，争议涉及的 8 种水果中也曾经被取消禁令。各国采取的措施一般是用甲基溴
8、蒸薰或甲基溴蒸薰加冷冻。1987 年日本农林渔业部公布了两部试行检测指南：“取消进口禁令指南蒸薰”和“昆虫死亡率比较测试指南蒸薰”。前者规定了取消禁令的相关测试标准，后者规定了批准额外种类产品进口的测试标准。这两个指南都没有公布。本案涉及的是第二个指南中的“品种测试要求”。美国提出，日本的这一要求不符合它根据卫生与植物卫生措施协议（以下称为 SPS 协议）应当承担的义务。专家组讨论了程序和实体问题。日本提出，美国在磋商时并没有涉及 SPS 协议第 7 条，在成立专家组的请求中才第一次提出，因此专家组不应当讨论这一问题。专家组指出，其职权范围是由美国成立专家组的请求决定的，其中明确提到了 SPS
9、 协议第 7 条，因此专家组有权审查 SPS 协议第 7 条的问题。关于本案争议所涉及的措施。美国在第一次提交的材料中有明确的表述：“日本对可能带有苹果蠹蛾的任何种类农产品实行禁止进口5的措施，直到对每一品种分别测试，其蒸熏或蒸熏加冷冻综合处理的效果得到确认”方得以解除。专家组认为，这一段表述限定了纠纷涉及的范围：（1）涉及日本断言可能带有苹果蠹蛾的任何种类农产品；（2）对每一品种的甲基溴处理或甲基溴和冷冻综合处理的效果进行测试的方法。事实上，日本对其农产品保护有许多措施，本案只涉及其中一种：为解除禁令，需要对美国进口农产品进行品种测试。在成立专家组的请求中，美国并没有限定专家组可以审查的农产
10、品，专家组认为在审查时应当分析禁止进口措施涉及的全部 8 种水果。但双方提供的证据仅涉及其中 4 种，专家组决定，在分析其他 4 种水果时，将参考技术专家的意见。此外，本案专家组分析的仅仅是甲基溴处理或经甲基溴和冷冻综合处理方法，不分析其他方法。专家组还特别指出，双方对下列问题没有争议：苹果蠹蛾的危害性，日本没有苹果蠹蛾，美国有苹果蠹蛾，水果出口可能传染虫害；日本有必要采取防护措施；日本 1950 年法规定的措施是以风险评价为依据的；日本公布的第一个指南是必须的。因此，这些问题不是本案专家组的讨论范围。本案涉及 SPS 协议第 2 条第 2 款、第 5 条第 1 款、第 2 款和第 7款。专家
11、组首先审查了日本实行的措施是否符合 SPS 协议第 2 条第2 款和第 5 条第 1 款、第 2 款的问题。美国指出，根据规定，WTO 成员方要实行植物检疫措施，应当指明它需要预防的风险，要有科学依据证明拟采取的措施可以预防该风险。日本提供的证据是使用剂量/杀灭率的数据。美国指出，日本提供的 6 次小规模试验数据，试验时会出现熏蒸仓、水果排放、包装材料吸附、水果本身差异（如成熟期、6季节差别等）等问题，因此其数据不能证明问题。美国提出，它测试了 7 个苹果品种、9 个樱桃品种、4 个核桃品种和 10 个油桃品种，试验数据表明，在一个品种上成功的方法对其他品种试验结果都一样。日本则提出，有数据表
12、明，同样的杀虫方法对同一个产品的不同品种效果不同，因此有必要要求不同的杀虫方法。专家组认为，必须结合第 5 条第 1 款的规定来理解第 2 条第 2 款的“科学依据”。专家组引用了欧共体荷尔蒙案中上诉庭的意见，指出：所谓没有科学依据，应当指在检疫措施和科学证据之间缺乏客观、合理的联系。要确定这一问题，必须参考双方提交材料中技术专家的意见。在专家组向技术专家咨询时，技术专家一致同意下列看法：同一种产品中不同品种有可能在试验时产生不同结果；即使同一种水果有品种差异，对检疫来说，这一差异是否有重大影响，技术专家从已有证据中无法确定；如果不同品种间的差异对检疫有影响，主要是（甚至完全是）由于蒸熏剂在水
13、果的附着水平不同；尽管双方只提供了 4 种水果的有关数据，技术专家认为，他们的意见同样适用于其他 4 种水果。专家组要求技术专家就品种测试法和双方提供证据之间的关系作一评论，技术专家一致认为，尽管理论上存在不同品种之间的差别，至今没有证据支持品种测试标准。其中一名专家直接指出，日本的要求不是以科学数据为基础，实验数据在不同品种间存在一些差异，但大多数数据没有差异。专家组仔细审查了所有证据，特别是技术专家的意见，指出，日本没有提供充分证据，证明在检疫措施和科学证据之间存在客观、合理的联系；而美国已经证明：至今世界上没有出现过在一个品种上成功的方法对7同一产品不同品种必须改变方法的情况；对日本目前
14、实行的品种测试标准来说，品种差异与检疫方法没有关系。专家组指出，即使证据中测试结果有一些差异，日本没有能够证明这些差异与品种差异之间的关系。在分析这一问题时，日本提出了协议第 5 条第 7 款作为抗辩。日本的措施是不是符合第 5 条第 7 款的规定？第 5 条第 7 款允许成员方在特定情况下采取临时植物检疫措施。日本也注意到，第 5 条第 7款要求实施临时措施的成员方“设法获取补充资料以更加客观地评价风险”，日本提出，它要求出口国在申请时提交材料，就是履行了“设法获取补充资料”的义务。美国则提出， “设法获取补充资料”是采取临时措施的先决条件，是由于进行风险评价的科学证据不足，但本案有充分的证
15、据。此外，一个实行了 50 年的措施无论如何也不能算是“临时措施”。专家组认为，第 5 条第 7 款允许成员方采取临时措施，必须满足两个条件：有关科学证据不足，根据已经获得的证据可以作出决定。但第 5 条第 7 款规定了采取措施的成员方的义务：设法获取补充资料；在合理期限内审查该措施。假定日本采取的措施符合第 5 条第7 款的第一句，日本还必须遵守第 7 款第二句。日本第一次对美国产品实行涉及争议的措施有 20 多年，SPS 协议生效也已经多年，日本有义务遵守 SPS 协议，而日本既没有设法获取补充资料，也没有定期审查措施。日本的措施不符合第 5 条第 7 款的规定。日本的措施既没有以充分的科
16、学证据为基础，也不符合第 5 条第 7 款，因此它不符合 SPS 协议第 2 条第 2 款。既然得出成立这一结8论，专家组认为没有必要再分析日本的措施是否符合第 5 条第 1 款和第 2 款，即日本的措施是否以风险评价为基础。专家组分析的另一个问题是：日本的措施是否违反了第 5 条第 6款。这一款规定采取的措施对贸易的限制不应超过必要的程度，这一条的注释对超过必要保护限度的情况作了规定。专家组认为，第 5 条第 6 款应当与第 2 条第 2 款共同理解。专家组指出，如果存在着替代方法，在考虑到技术和经济可行性的情况下，可以达到与日本实行的方法相同的保护程度，但对贸易的限制程度大大降低，则品种测试法就是“超过了必要的保护程度”。美国和技术专家向专家组提出的替代方法有产品测试法、附着程度测试法（监测薰蒸浓度和时间法、确定附着水平）。这些方法是否满足前述 3 个条件呢？专家组在仔细分析了所有证据之后指出，没有确切的证据可以断定，产品测试法可以达到日本目前保护的程度；附着程度测试法中监测熏蒸浓度和时间法完全可以达到相同的保护程度，但无法确定其是否大大降低
