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1、关于徐州市行政区划调整的思考 蔡成缓1.1 任书香 徐燕(1 徐州市统计局，1.1 局长 江苏 徐州 221018)13382677901QQ：1026211534摘要：按照征区划调整理论，在剖析徐州市和铜山县同城而处的矛盾基础上，阐述行政区划调整对徐州发展的影响，并提出行政区划调整后政府应对建议。关键词：区划调整；资源整合；制度创新2010 年 9 月 28 日，根据国务院批复和省政府通知精神，徐州市进行了行政区划调整：撤销徐州市九里区、铜山县，设立徐州市铜山区。调整后徐州市市区行政区域面积 3037.3 平方公里，总人口 306.4 万人。一、理论研究及背景分析改革开放 30 多年来，我国
2、城市化快速发展，城市常住人口迅速增长，建设用地急剧扩张，资源和环境面临越来越大的压力。城市城区发展空间明显不足，进一步发展时与周边县在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题，市县矛盾日益加剧，造成城市边缘区的杂乱无章，土地地价不合理上升，环境恶化，最终导致城市竞争力和生活质量的下降，严重影响了经济社会的可持续发展。运用政府权威对行政区划进行调整以消除阻碍经济发展的行政壁垒就成了地方政府实现管治的重要手段。我国地方的行政区划调整主要经历了“市带县”、“撤县设市”、“撤县（市）设区”等三个阶段。最近十年由于我国城市化进程逐步加快,城市规模不断膨胀,行政区划调整变得日益频繁。特别
3、是近一年来，我国有数个大城市如北京、上海、天津、重庆、深圳、厦门、沈阳等，进行了行政区划调整，也有许多中小城市进行区划调整。据统计 1999 年至 2008 年期间，我国市辖区数量共增加了 107 个，增幅为 14.2%，减少了 58 个县，减幅为 13.5%，县级市减少 47个，减幅为 3.11%，自治县等其他县级单位数量鉴于民族因素的考虑没有变化。从中我们会发现近十年我国地方行政区划调整的规模和变动频率是惊人的，且以撤县设区为主。按照大都市区治理模式理论模型，徐州的规划调整应该说是一种大都市治理行为，即通过“撤县设区”“市区调整”等行政区划调整，建立一个规模更大的大都市区政府。二、徐州市与
4、铜山县情况综述(一)徐州市与铜山县的自然情况徐州市是陇海兰新经济带东部的中心城市，基本形成了装备制造、能源、徐州商圈、食品及农副产品加工业四大千亿元支柱产业，2009 年，全市实现地区生产总值 2390.16 亿元，居全省第三位，经济的快速发展带动了周边地区的发展，按照省委、省政府的发展战略，徐州市由“单核心、摊大饼”式的发展向“双核心、五组团”城市空间结构转变、满足未来建设 300 万人口的特大城市的发展需求的重大决策，徐州要加快城市化进程、必然要进行区域调整。铜山县环抱徐州市区，具有典型的城郊型经济特点。总面积 2,035.02 平方公里，总人口 120.4 万，90 年代曾两度跨入“全国
5、农村综合实力百强县”行列，食品、机械、钢铁、汽车、电子等五大产业是铜山的优势主导产业，关联度较高，配套能力强。2009 年，地区生产总值（GDP）达 338.11 亿元，总量反超东台（313.63 亿元）24.48 亿元，位居苏北第一，增幅高于东台 1.7 个百分点。2009 年，跻身全国县域经济百强第 78 位。(二)徐州市与铜山县的市县同城矛盾徐州市区由铜山县所包围，形成郊区包围市区、县乡包围郊区的同心圆空间模式，市县两级政府同驻一城。在市、县分立、同城而治的状态下，铜山县缺乏自身的行政、经济和文化中心，依托市区边缘有一定经济基础的铜山镇作为县属中心而重点建设，并已形成较大规模，导致市区的
6、建成区与县属城镇建成区连成一片的现象，这就使中心城市徐州难以进行合理规划布局。市县之间的矛盾和摩擦日益严重，主要表现为:市县同城往往导致市县相互牵制，削弱城市整体经济实力；产业结构趋同，降低经济的互补性和活力，两地在供水、供气、污水处理、公共服务等基础设施和开发区的低水平重复建设，造成人力、财力的浪费，同时还造成行政机构重复设置和多头化管理，严重浪费行政资源，增加管理成本，降低办事效率，难以提供有效的城市区域公共服务。三、区划调整后的积极作用（一）扩大城市空间，提升竞争力。撤县设区直接减少了行政上的管理层级，削弱了经济资源要素流动中的制度性门槛。通过“撤县设区”，徐州市区面积增加了 160%，
7、达到 3037.3 平方公里，工业发展、港口、机场发展等有了更好的条件，资源得到了高效整合。既强化徐州市集聚能力与规模效益，更好地发挥中心城市对郊区腹地的辐射和带动作用，又理顺了徐州市政府和郊区之间的利益关系，有助于确定中心城市和郊区之间的城市功能定位，摒弃围绕着老城区摊大饼似的向外扩张,实施真正意义上的中心城市与郊区互动的、以组团式为主的跨越式城市发展战略。（二）促进城市协调发展。铜山县原是徐州市的下辖县，作为一级独立政府，有较大的决策自主权，鉴于自身发展需求，与徐州市区之间存在较多矛盾，协调起来比较困难。撤县设区，在改善市县协调关系的同时又克服了区域共同治理的难题。原九里区和铜山县区位相邻
8、,由于规划的编制与实施是分割的,基础设施对接、污染治理等方面协调难度较大，行政区划调整能够使环境污染和交通设施对接等区域治理问题内部化，一定程度上促进了区域共同治理问题的解决。同时，通过加快编制与行政调整相配套的镇域规划、中心村规划和许多镇域的总体规划建设并做好不同行政单位规划的协调，也可以有效弥补郊区城市边缘地带的“管理真空”的漏洞。（三）节省政府运营成本。以原九里区为例，根据现有的政府体制，各部门的人员配置不可缺少，从而导致官民比例偏高，政府运营成本很高。九里区撤并后，将整合人员配置，降低运营成本，提高了区域行政管理水平。撤县设区后，将加强郊区流动人口管理、户籍管理和土地管理等等，引导外迁
9、企业有序分布，积极化解社会矛盾，有效避免了快速城市郊区化所导致的城乡关系不协调的问题。（四）减轻老城区发展的压力。徐州市作为淮海经济区中心城市，是江苏省重点规划建设的四个特大城市和三大都市圈核心城市之一，同时也是东陇海产业带的支撑点和陆港经济的产品集散地，必然需要一个能为整个区域提供强大的服务功能、区位优越、设施完备、环境优美的核心地区。新城区建设就是在这一战略部署下展开的，而新城区的拓展必将在用地、规划等方面与铜山县产生新的矛盾。撤县设区后，徐州将能够合理划分、集约利用所属土地等资源，从而实现了土地的集约管理。行政区划调整的消极作用也是相伴而生的，撤县设区会在一定程度抑制铜山的积极性，尽管三
10、年经济体制不变，但也会让一些干部产生短视行为，地方政府发展的积极性减弱；行政管理效能下降；城市规划、土地管理等重要权限上收，市的工作量加大，而区的工作量减少，会使行政管理层级增多，管理效能下降；大量的农村变成城市，便利虚假“城市化”出现；区域调整给居民升学、就业等带来不便；产生历史遗留争议问题等等。四、建议作为管理者要认识到，通过行政区划调整，建立一个统一、规模更大的大都市区政府并不意味着就能解决大都市区治理问题，就能促进社会经济的持续高效发展。行政区划调整已经逐渐形成了路径依赖，重调整轻创新是各地普遍存在的现象，其结果是动态发展的经济与相对静止的行政区划很难匹配，行政区划频繁调整却难以达到理
11、想效果。而调整后的制度创新就是为了设计出一套既能激励地方积极发展，又能约束地方政行为的制度规范，而解除管制和放权是制度创新的主要目标取向。（一）转变政府职能要从根本上优化行政区划格局，须先改变行政管理制度，从转变政府职能入手，以服务型政府代替管理型政府。政府除了在基础设施、公共服务、法律服务、社会管理等市场所不能或不愿起作用的领域发挥作用外，其他本应由市场起作用的领域都交还市场去做。如深圳市自 2006 年行政区划调整以来，来将管理重心下移到街道，实行社区工作站与居委会分开设置。当市场和社会承担了大量的职能后，政府自然瘦身，可将更多的精力集中在必要的公共管理和服务上，增强管理能力。（二）合理分
12、割行政权力合理分割行政权力能提高行政效率，增强行政管理能力，从而扩大管理幅度。不同性质的权力在各级政府之间运用的效果不一样，有的适合集中在市政府，有的适合放置到基层，应该根据权力性质在各级政府之间作出明确划分，并用法律固定下来，使各种权力都有清晰的职责。徐州市目前正处于发展关键时期，各种矛盾突出，既需要集中部分权力以整合资源，也需要分散权力以加强社会管理。（三）完善社区自治随着单位制度的解体，社会的力量逐步壮大，社区开始成为接纳政府部分服务职能的基地。社区自治可以将很多政府力不能及的事情做好，培养市民的参政能力，促进市民之间的交流沟通，增强归属感，消除社会矛盾于萌芽之中。政府职能转移给社区后，
13、社区拥有更多的自主权力，社区组织发育必然更加完善，社区自治更为活跃。（四）支持非政府组织的参与国外非政府组织广泛参与大都市区的管治，提高了大都市区管治的效率。而我国的非政府组织则明显表现出参与不足。大都市治理的战略问题涉及大都市区整体的利益，因而应充分反映社会各种力量的意见并得到他们的认可，尤其是除各级政府之外的各种非正式机构、单位和社会团体等非政府组织。行政区划调整后，构建一个以政府为主导、非政府组织积极参与的管理模式，将强化和延伸城市基础设施和管理服务等一系列“公共产品”。大都市区、城市地区（cityRegion）的快速发展已经是 21 世纪中国城市化的主要特征。大都市区的日渐庞大带来了管
14、治上的困难，行政区划调整是大都市区治理的一种手段。对于徐州这样的城市地区来说，虽然在某些方面既要强化市政府的统一权威但是，更多的还是要考虑如何解除管制和放权，如何通过制定法规制度来激励和约束地方政府的发展，在保护公共利益的同时，激发起地方政府的积极性、主动性。因此，在行政区划调整结束之后，必须要及时地进行检讨总结，以便更好地加强政府建设，完善法规制度，协调好不同层级政府之间的关系，促进大都市地区的协调发展。参考文献1严荣大伦敦政府：治理世界城市的创新J城市管理，2005(3)：45-492杨开忠，陶然，刘明兴解除管制、分权与中国经济转轨J中国社会科学，2003，(3)：418.3康艳红政府企业化背景下的中国城市郊区化发展研究J.人文地理，2006，(5)：124张京祥，范朝礼，沈建法试论行政区划调整与推进城市化J.城市规划汇刊,2002,(5):285刘靖华政府创新M北京:中国社会科学出版社，20026陈阂齐.苏锡常都市圈空间整合构想J，现代城市研究.2001(3):51 一 53.7黄勇.美国大都市区的协调与管理J.城市规划.2003(3):32 一 36.徐州市昆仑大道 1 号西 3 区统计局 22101813382677901
