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1、纠纷解决机制之重构（三）纠纷解决机制之重构（三）(三)程序多元。程序正义理念作为泊来之物，年来盛及一时。在一个缺乏程序正义理念的国度，其兴起与传播并在实践中生根开花功德无量。问题在于，程序最终是为解决纠纷而设置的，脱离纠纷的实际状况而纯从程序正义之理念出发来设计程序，将会导致“为程序而程序”的形式主义萌生。为此，立法应根据纠纷之类别，量体裁衣地为不同的纠纷设置相应之程序，此即为“程序与纠纷相一致原则”。此原则要求国家应对公民之权利主张应予以“恰当”的程序保障。“恰当性”要求：一方面，对于重大、复杂的法律纠纷应予以严谨之程序保障，以免程序保障不足，表现在我国的现实问题就是普通程序之完善;它方面，
2、鉴于程序资源之有限，对于一般的纠纷，在可能之情形下应斟酌程序之简约，以免程序浪费，表现在我国的现实问题是简易程序、非讼程序、小额程序之改造。我国三大诉讼法制定之时，法院案件负担问题尚未形成，立法对诉讼效率问题考虑不足，对非讼程序、小额程序等略式程序无论立法还是理论上皆未作深度之考量，由此导致程序资源不能合理分配。实践的后果是，一些应以严谨之程序审理的纠纷被以简易程序解决，导致程序保障不足;另一方面，大量可以用简易程序或其它更为简略之程序解决的纠纷又适用普通程序解决，形成程序浪费。据此，从诉讼经济和程序正义两方面考虑，实现程序多元、繁简分流，即成为解决法院案件负担又一重要对策。1、简易程序。我国
3、简易程序改造应侧重于以下几点：(1)扩大简易程序的适用范围，将其作为法院审理大部分纠纷的基本程序。日本及德国以简易程序解决的纠纷是普通程序解决纠纷的两倍，这一点值得我们镜鉴。案件审理究应适用何种程序应综合考虑，原因在于诉讼权利之享有和行使与一般权利不同。因为除了本案原、被告以外，尚有成千上万的人正在使用法院或等待使用法院。如果法院为某一事件之审理花费过多之努力、时间和费用，必将阻碍其他诉讼事件的进行。法院效率不高，权利受害无法及时得到救济，形成“排队” 现象，诉讼权利受害人因为“不耐烦”或“不合算”而放弃权利主张，游离于法律和法院之外，法律秩序难以形成。 34就基层法院审理的案件而言，约有 7
4、0-80%的案件属于常规性的、事务性案件，如债务、伤害案，没有必要以普通程序审理。为此立法应考虑扩大简易程序之适用范围，在基层法院应将简易程序作为审理案件的基本形式，以简易程序为原则，以普通程序为例外。至于上诉案件应主要适用普通程序，主要理由在于上诉审为终审判决，而且上诉案件主要涉及的是法律适用，一旦出现错误适用法律，将会在该终审法院辖区内导致成批类似案件出现错判。此外，为平衡诉讼经济与诉讼效率之间的关系，应适当赋予当事人以程序选择权，即允许当事人在适用何种程序解决纠纷方面进行选择。现代诉讼理论认为，诉讼法律关系不仅存在于法院与当事人之间，而且，在当事人之间也存在诉讼法律关系，当事人相互之间有
5、权利对诉讼程序进行约定。如德国允许当事人之间就案件之审级达成越诉的协议，即当事人之间可以达成越过第二审直接进行第三审协议。(2)简易程序简易化。我国虽有简易程序之设置，但与普通程序相比，程序上区别并不明显，简易程序不简易。例如，按简易程序审理调解成功的案件，按规定仍必须开庭。一位基层法院院长曾向笔者提出疑问：“有些案件，都已调解好了，但按规定必须开一下庭，走一下程序，这有必要吗?”在判决书制作要求方面，普通程序与简易程序也没有区别。随着法院对判决书析理的强调，一些法院不恰当地要求所有的判决书包括简易判决都必须大段大段地论证，形成一种判决书越长越好的不良趋向，判决书质量的评论演变为判决书字数的比
6、拚。一位基层法院的法官对此作了颇有见地的评价：“就基层法院而言，有 70-80%的民商案件属于事实清楚、法律关系明确的案件。这些案件的法理渊源于基本的民事惯例和不证自明的社会伦理。对于这些案件，如果我们也要用晦涩的语言、分段式的认证以及学究式的说理进行刻意包装，那么只会起到适得其反的效果。我们必须认清这样一个基本常识：判决书是面向社会大众而非专供法律精英的公众读物，提供大众化的判决文书应当是基层法院的主题。” 35随着西方法院的一些经典判决被译介入中国，人们误认为国外的判决书都是论文式大段论证。实际上，美国基层法院的判决书，无论是对陪审团裁决进行登记的判决书还是法官审判的判决书，只要求记载判决
7、的结论，只有在例外的情况下才附上理由书。 36我国台湾也允许法官在一定情形之下，在判决书中仅记载主义而不附具理由。 37从道理上说，判决书记载理由当然看起来完整、丰满，而且也有利于当事人上诉以及二审法院的审判监督，但法律作为实践的科学，不能仅仅追求理论和规定的完美，更多地还要考虑制度设计的可行性。我国法院法官案件负担各地不一。经济落后地区案件负担尚不明显，而在经济发达地区如北京市朝阳区法院，案件负担已经极其沉重。据在北京大学法学院就读的朝阳区法院一位法官介绍，该院一位法官一年办案 400 余件。笔者在向其他在读的北京市法官学员进行调查时，几乎所有的基层法官都声称，他们现在办案在拚体力，体力已到
8、了极限。赶上年终结案时，几乎天天加班到半夜。随着经济发达、司法改革的到位，这一现象必将在全国范围内扩展凸显出来。我国目前法官案件负担尚未到不可承受的地步，而且法官擅权现象较为严重，判决附具理由仍是制衡法官的一个有效手段，为此对于简易判决仍有必要要求附具理由，但为减轻法官的工作负担，对于简易案件的判决书制作与普通案件判决书的作用不可作同等要求，简易案件应当准许简易判。日本法律规定，按简易程序审理的案件：“在判决书上记载的事实和理由，只要表明请求的目的及原因要点、有无该原因及驳回请求的抗辩理由的要点即可。” 38为减轻法官的开庭负担以及当事人的讼累，以简易审理的案件，法官在征得当事人同意后，可以不
9、经开庭径行判决。简易案件经调解达成协议后，可将协议收记录在卷即不必要制作调解。2、小额法庭。纵观世界各国的司法改革，小额法庭设置是大陆法系和英美法系应对案件负担通用措施。我国各地法院在司法实践中也正在探索以专门性机制解决小额纠纷。北京市海淀区法院从 1992 年就开始进行“繁简分流”的尝试，将民事案件分为两类，复杂案件由民一庭审理，简易案件由民二庭审理。1997 年，民二庭每个成员平均结案 440 件。朝阳区法院也采取同样的措施。上海市黄埔区法院则在民庭的 20 名法官中抽出 6 名法官专门从事简易案件审理，承办了全部民事案件的 80%。1999 年人均月结案 74.7件。该院的一份总结材料称
10、：这样“使得合议庭能够集中精力，严格按照普通程序的要求，高质量地审理好相对疑难复杂的案件，为实现疑案精办的进一步目标，打下了牢固的基础”。 39目前，全国各地法院都在强化普通程序庭审功能的同时，在繁简分流上下功夫，以解决审判质量与数量的矛盾，实现公平与效率的平衡，创造了众多新形式，如简易法庭、小额法庭、假日或周末法庭等，方便了当事人，提高了法院的工作效率。对实践中自发产生的这些改革措施进行理论上的整理和法律上的规范，对乡镇法庭、乡镇司法所以及乡镇公安派出所进行功能和机构上的适当整合，从而创建我国的小额法庭制度应当成为理论和实践的重要课题。3、非讼程序。非讼程序是以非诉讼的方式解决解决纠纷的一种
11、手段。德国、日本、意大利的非讼程序极为发达，以非讼程序解决的纠纷是诉讼程序解决纠纷的二倍多，当事人提出异议的极少。我国的统计数据表明，1999 年全国法院以非讼程序解决的纠纷为 311912 件，占全国法院同期受理的一审案件的5.8%，比例上仅及日本和德国三十五份之一，程序浪费令人咋舌。完善我国的非讼程序可以从以下两方面入手：(1)扩大非讼程序的适用范围。非讼程序在我国的刑事诉讼和行政诉讼中运用较少。行政诉讼法上，非讼程序主要运用在非诉行政执行案之中。民事诉讼中的非讼程序虽种类较多，但经常运用的主要有二类：其一为督促程序;其二为公示催告程序。就督促程序而言，适用的案件仅限于给付金钱和有价证券的
12、单向债务案件，对于其它类如服务合同、房屋租赁等类案件一般不允许以督促程序解决。就公示催告案件而言，仅限于可以背书转让的票据被盗、遗失或灭失的情况。从我国社会现实生活来看，追缴电话费、保险费、房租费、水电费、住房按揭货款、抵押权之实现等事件在日常生活大量发生，对于这类纠纷完全可以通过支付令程序解决之，而没有必要通过诉讼程序解决。在德国，债权人申请支付令请求所涉及的范围很广：商品货款、保险费、借贷、票据、及支付金额、修理费、广告费、医疗费、交通事件的损害赔偿金以及各种租金等。我国应顺应市场经济发展，大幅度地扩大非讼程序的适用范围，将那些定型化、标准化的民事纠纷纳入非讼程序解决，由法院根据当事人申请
13、，直接发生支付令，以减少诉讼程序的运用。(2)设置非讼程序与诉讼程序合理转换机制。非讼程序广泛运用引发的忧虑是：非讼程序扩大化是否损及公民的正当程序保护?应该承认，这种担心并非多余，解决的办法在于程序选择权之运用，即在非讼程序与诉讼程序之间设置合理的“链结”，从而有效地缓解这一危机。以支付令程序为例，法律可以赋予被告对非讼裁定以异议权，并规定被告一旦对非讼裁定提出异议的，案件由非讼程序直接转入诉讼程序，原告的申请费充作诉讼费之一部。这种制度设计的本质在于使被申请人在收到支付令后有一个选择的机会，即选择以异议的形式开始一场“法律之战”，还是接受支付令，了断纠纷?我国现行法上设置的支付令程序之所以
14、被虚置，得不到运用，主要原因有以下几点：一方面，按法院收费办法规定，当事人申请发布支付令的，法院只能收取 100 元申请费，而诉讼案件则是按诉讼标的的一定比例进行征收。法院为多收诉讼费，不希望常常也不接受当事人的支付令申请，而是鼓励当事人诉讼;另一方面，法律规定，支付令发出后，被申请人提出异议的，支付令自行失效，申请人需要另行起诉，申请费由原告自已承担，原告凭空损失一笔申请费，导致原告使用支付令的积极性不高，只好选择诉讼。而被告一旦收到起诉状后，也无选择是否诉讼的机会。如果能够实现前述的督促程序与诉讼程序合理切换机制，可以肯定几乎所以的原告人都愿意以申请支付令的形式先向被申请人发出试探性的信号
15、，由被告选择是否进行诉讼，许多纠纷在这一阶段即会得到平息。支付令程序在我国没能发挥作用的另一个原因是法院的威信太低，债务人总指望可以在诉讼中捞得一些实惠。随着司法权威逐步树立，非讼程序将会得到泛运用。如果我国的非讼程序能够发挥到类似日本和意大利的督促程序所起的作用，则每年以督促程序解决三分之二左右的纠纷，大大地减轻法院的案件负担。三、法院外纠纷解决机制之重构：民间调解由于缺乏法治的经验和传统，改革开放以来，法治兴国的政策被简约为诉讼至上，民间私下解决纠纷在主流意识形成中被描述成法盲行为。在弘扬程序正义理念的浪潮中，民间调解这种反程序机制被作为程序正义的对立物受到清算。民间调解能力急速下降，19
16、89 年全国民间调解组织计调解纠纷 734 万件，1998 年降为 527 万件，与法院的案件快速上升恰相映照。 40实际上，完善的民间调解机制可为法院减轻大量的案件负担，使法院集中精力解决法律上的疑难病症，提高裁判的品质。如果民间纠纷解决机制处于瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”局面，则法院势被淹没于诉讼的汪洋大海。 41最高法院院长肖扬在任司法部长期间曾言：“人民调解员实际上是一支不穿警服的人民警察，也是遍布城乡和厂矿企业的法律服务人员。他们默默耕耘，不计报酬，不怕危险，不怕牺牲，为城乡的稳定做出了重要贡献。如果充分发挥 100 多万个人民调解组织、1000 多万人民调解员的作用，比增编几万乃至几十万人民警察的代价少得多。但人们还认识不到这一点，不重视人民调解的作用，望组织力量总结一下人民调解工作经验，分期分批报道，以引起各级领导的关注”。 42在制度设计上，法律对于民间解决纠纷持排斥和怀疑态度。例如，我国民事诉讼法规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行;不愿调解
