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1、以设立能源部为突破口 推进能源体制改革近段时间，成立能源部的呼声再次风生水起，争论之声不绝于耳，但为什么要成立能源部？ 成立一个什么样的能源部？是否成立能源部就解决了一切问题？这些问题尚须深入探讨。客观 地分析，如果能源部的设立能够推进能源体制改革，保障能源安全，促进能源全面、科学、可 持续发展，则利国利民，生逢其时；反之，如果还是延续现存体制，不转变政府职能，不改变 行权方式，则等同虚设，不如不设。一、能源体制改革势在必行能源是关系政治、经济、外交的战略大事，当今世界，各国政府纷纷把清洁高效能源技术 和产业作为后金融时代走出危机的战略措施，奥巴马能源新政、日本福田蓝图以及欧盟的新能 源政策都
2、体现了这一战略意图。我国能源体制积弊深重，能源发展面临诸多问题，这些问题归 根到底都是体制问题。面对复杂严峻的能源供应形势和国际压力，是下决心改革的时候了！1.不负决策责任的行政审批，导致战略缺失，规划滞后，发展无序我国主管全国能源改革和发展的行政管理部门及宏观经济调控部门，带有浓厚的计划经济 色彩，管规划、管项目、管价格、管市场准入、管经济调控，几十年牢牢地控制审批权不放， 权大如山，却只管审批，不管改革，决策屡屡失误，但从未负过责任。其决策总是从部门利益 出发，出现重大失误后，又由其打着调整和调控的大旗出手解决，始终扮演“不可或缺”的重 要角色，结果是大起大落，企业和社会支付了难以计数的经
3、济成本，给国家经济发展造成巨大 的损失和浪费。1978 年采取强制性的行政措施在全国工业企业推行节能技术如此，“十五” 期间规划的失误造成全国持续 3 年缺电的严峻局面更是如此。2006 年，一年多时间竟审批了 接近 2 亿多千瓦的巨额电力投资项目，“十一五”期间，再批 2 亿3 亿。“十二五”期间， 规划刚出台，即面临微调或者调整。与此同时，事关国家大计的能源发展战略至今缺失。正如 有关资深学者一针见血指出的，这样的行政管理，不负决策责任的行政审批，是中国计划经济 最顽固的堡垒。2.片面的考核机制，使中国缺乏真正强大的现代能源企业，反而加剧垄断由于国有资产管理部门考核各中央企业的总资产和总利
4、润排名，并以末位淘汰予以激励， 导致国有大型能源企业不是将工作的重点放在转变企业经营机制和追求效益的提高上，而是争 相做大，以大论英雄，进而更加追求技术、体制、机制的大垄断，难以成为具有国际竞争力的 真正强大的现代企业。国内一些能源巨头虽然早已跻身世界 500 强，但利润率却远低于国外知 名能源企业。不难设想，如果这些企业失去政府的扶持和政策保护地位或垄断地位，企业的可 持续发展能力从何而来？在集团利益驱使下，各能源企业各自为政，圈占资源，垄断日甚，大 而不强。国家石油企业在海外上市，在国内专营，价格畸高，其巨额利润却为国外股东派息分 红。与此同时，煤电矛盾始终没有得到根本解决，主要发电企业连
5、续几年来都处于亏损状态， 负债沉重，可持续发展能力受到很大限制。3.集权化的行权方式，使能源政策和决策广受质疑由于对行政权的行使缺乏有效的法律程序制约，能源规划、政策的出台和重大项目审批， 都可以不经民主论证、公众参与而获得通过，强大的行政权与强势的能源巨头可以轻易联手， 毫无忌惮地处置国家资源。不同的声音本就微弱，往往就“被和谐”了。目前倍受争议的能源 大基地问题、交流特高压问题、核电发展问题、新能源方向问题，等等，事关能源战略发展大 局，一旦决策失误，均无法挽回，将造成巨大浪费、贻害无穷。4.权责不明的管理机制，使市场化改革停滞，能源生产和利用方式变革难以实现能源管理涉及的所有部门，对投资
6、、价格、生产规模等权力，趋之若鹜；对项目的事中事 后监督与管理，对环境、安全、质量、资源保护等职责，相互推诿；对涉及既得利益的市场化 改革，无人问津。近年来，能源行业相继出台了一些产业政策，其中非常重要的是设立严格的 行政许可制度，实际上强化了政府的主导作用，使得民营企业在内的多个主体缺乏公平竞争的 机会。同时，相关政府部门往往把产业政策等同于宏观调控，把任何政府的管理、干预都叫宏 观调控，宏观调控让进就进，不让进就进不了，整顿市场秩序，让关就得关，否认市场化的力 量，缺乏灵活、公平、透明的能源交易市场机制，窒息了企业生机。目前在优化结构、提高效 率等方面所取得的成绩很大程度上是采用行政干预手
7、段取得的，进一步发展的难度很大。实际 证明，运用传统的计划经济手段解决复杂多变的市场经济问题，宏观调控的结果往往大大偏离 预期目标。5.现行立法体制，导致能源立法滞后由于历史因素和法治不完善，国务院各类行政机构的职责和权限， 不是按权力法定原则， 由国家法律授权，而是遵照职能配置、内设机构和人员编制规定(“三定”规定)，法律只 是对“三定”规定进行“追认”，这就是长期以来立法滞后于改革的根本原因。匮于现行立法 体制，能源法、石油天然气法等基础法律难以出台，煤炭法、电力法等法律难以修订， 有关能源体制、能源准入、能源价格、能源市场、能源投资和运行秩序方面的法律法规欠缺， 造成能源行业投资和运行秩
8、序不规范，能源法治管理无法实现，计划与市场、垄断与竞争的深 层次矛盾无法解决。二、成立能源部和能源监管委员会，实行政监分离的新体制机构的分分合合要支付巨大的社会成本，必须总结教训，慎之又慎，原能源部撤销的教训 值得警醒：一是先天不足，计划经济的思维模式遭遇行政割据；二是体制分割导致协调无序， 能源部名不副实；三是思路狭窄、毫无建树；四是缺乏人才、行为僵化。所以，如果不实现权 责划分和行权方式的彻底改变，新的能源部仍然在现有体制基础上设立，仍然是行政垄断、企 业垄断、寡头垄断，仍然缺乏强有力的监管、决策和执行，倒不如不成立为好。为此，本文对 能源部的成立和能源体制改革提出如下设想。1.能源体制改
9、革的基本思路设立能源部和能源监管委员会，作为推进能源体制改革的突破口，是现实而明智的选择， 是政府行政体制改革的重要举措。必须下决心摒弃旧制，组建一个全新的适应市场化改革的现 代化的能源管理体制，实现历史性大变革和大跨越，从根本上处理和理顺几十年来职能交叉、政出多门、权责纠缠不清、纷争不已的沉重的体制老账，为后几十年奠定一个高效的现代化的 体制框架和基础。有关专家认为，没有大思路、大胸怀和大远见是不行的。如果国家不放弃李鸿章式的弥缝 补罅、裱糊旧体制的方略，能源部成立没有意义；如果仍然按行政捏合方式组建，不转换用人 机制，能源部绝没有希望。不转变传统的行政管理思想，还是行政强势，市场是建立不起
10、来的； 不建立一个相互联系、互为支撑、关系清晰、相互协调、反应灵活、应对裕如、调控有力的坚 强的能源市场体系，实现能源的可持续发展是不可能的。2.新的设立方式：先立法，机构权责法定政府机构设置是国家行政的重要组织行为，按照依法治国、依法行政的要求，国家行政主 体的权力必须经由法律授予，并承担相应的法律责任，才能成为合法的行政管理者。能源立法 是一项系统的、复杂的、多学科构成的法律技术工程，先立法、后改革是国外经济发展和改革 成功的基本经验之一，能源部和能源监管委员会的设立，呼唤能源法先行，以立法推动和保障 改革发展，为构建新型管理体制提供有力的依据和保障。这是一个历史的契机！能源法若能完 成此
11、项重任，将开创我国立法的先河，能源管理机构将成为我国第一个通过法律授权而不是仅 凭“三定”规定设立的行政机构，必将大大促进我国依法行政的法治进程，为新型能源管理体 制的构建奠定坚实的法律基础。3.新的管理框架：政监分离，权责清晰能源部的体制框架有四种可供选择的模式：一是政监合一的条件下，成立大能源部；二是 大部小监管，各能源部门分散监管；三是大部大监管，即能源部和国家能源监管委员会将煤、 电、油、核、气、新能源分清职能，全都管起来；四是成立一个小规模的能源委，只管重大事 件、政策、能源规划和战略。为避免权力过分集中的弊端，坚持政监分离的方向，分清行政管 理与监管的关系，采取大部大监管模式，是推
12、进市场化改革，避免政府行政对经济过分干预的 必然选择。能源部的职能定位为：“战略、安全、科技、信息”，即制定能源战略、规划和政策，调 控能源总量平衡，保障能源安全，调整能源结构，推行能源节约，进行国际能源合作，管理能 源信息的统计发布及预测预警，支持能源技术进步等，不直接干预企业生产经营活动。强化适 应市场化改革的内容，按照有利于统一协调、统一规划、优化资源配置和精简高效的原则，采 用综合、系统、扁平的方式设置机构。国家能源监管委员会的职能定位为：“市场监管，推动改革”。总的原则是维护能源市场 秩序，建立公正、公平、公开的市场环境和竞争环境，公平竞争，反对垄断，依法依规监管， 监督企业的市场占
13、有率，开展透明的务实的分门别类的价格监管，维护能源投资者、经营者和 消费者的合法权益。可按煤、电、油、核、气、新能源部类分别设置部门，为实现有效监管， 必须真正赋予监管机构市场准入权和价格审批权。4.新的行权方式：程序正义，民主决策，激励为主能源改革的基本取向，是要提高行政管理的宏观性、基础性和服务性，特别是重大能源决 策的科学性。按照程序正义的法治原则，在行权方式上强化法律程序，建立重大能源决策程序 制度，完善和细化公示、综合论证、不可行性论证、逆向否决等配套制度，建立越权决策责任追究制度，真正实现民主决策、科学决策。倡导行政激励、行政合同、行政指导等新的非强制 性方式和手段，促使企业提高效
14、益，避免市场调节失灵和政府干预失灵的双重缺陷。5.新的企业管理与考核机制：培育具有可持续发展能力和国际竞争力的能源企业完善能源管理体制，建立平等的市场准入制度和公平竞争的市场机制，催生国际竞争力强、 拥有自主知识产权和著名品牌的跨国能源企业集团。鼓励扶持民营企业做大做强，促使其成为 能源企业的生力军，为能源企业拓宽做大做强的新机制。转变对中央企业的经营业绩考核方式， 根治急功近利、竭泽而渔的行为。对竞争领域的能源企业，不再考核总利润，改为考核单位资 产的利润率水平和资产负债率水平以及节能减排成效，引导竞争领域的能源企业追求实实在在 的经济效益和投资安全水平；对垄断领域的能源企业，如电网企业，不
15、再考核总资产排名和总 利润，改为考核单位有效资产的过网输电、配电的电量水平，引导电网企业提高效率，降低成 本，鼓励其积极消纳风电等新能源电量。鼓励企业科技创新和技术进步，提高企业核心竞争力， 使能源企业走上内涵式的可持续发展之路。6.新的任务：推进能源市场化改革，实现能源生产和利用方式的变革在电力行业，建立竞争、开放的电力市场，改革电价形成机制，建立同网同质同价的新的 电价体系，形成电网吸纳新能源的新体制。在石油天然气行业，加快石油天然气价格形成机制 的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预；成立全国性的管网公司，实行输配分开， 打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形
16、成全方位的竞争格局；放 宽民营资本进入石油天然气和非常规天然气勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域 (包括批发和零售环节)的限制；鼓励社会资本进入天然气管网的建设，同时加强对具有自然垄 断特征的管网设施的价格监管；建立完善石油安全预警机制和战略石油储备制度。在煤炭行业， 建立煤炭现货市场和期货市场，促进煤炭清洁化技术的广泛应用，使我国煤炭工业在国家总体 能源战略中的基础性地位得以体现。当前，能源市场化改革已到了攻坚阶段，政府职能的转变已成为深化改革的制约因素，能 源部和国家能源监管委员会的主要任务，就是要抓住当前改革和发展的大好时机，推动能源市 场化改革，实现由行政手段调控为主向法律手段调控为主的跨越，实现计划经济管理向市场经 济规范的根本性转变，实现能源生产和利用方式的转变。这是一项十分紧迫和重要的历史使命。
