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1、1日本义务教育法规的文化特征与启示日本义务教育法规的文化特征与启示【摘要】教育总是与社会、文化、历史背景有着不可分割的关系，任何国家都不例外。我国有着漫长的封建社会历史，其中“科举制度”对人们教育观念的影响最为深刻。长达 1300 多年的科举制度，把我国社会划分为知识官僚与普通民众两个截然对立的阶层。千余年来的科举制度也是滋生“官本位”体制的温床。这种根深蒂固的官本位思潮，对我国义务教育法规建设，极端有害。加强法规制度建设是消除官本位的有效手段。义务教育是国民教育的基础，是国家和社会可持续发展的根本保证。研究日本义务教育法规的文化特征，借鉴日本法规建设的经验，去其糟粕取其精华，对我国教育法规建
2、设不仅具有现实意义，也有积极促进作用。【关键词关键词】 义务教育 文化特征 经费保障 法规体系一、日本一、日本“教育法教育法”的特征的特征日本把“教育法” 视为现代法的一个组成部分，来研究有关教育的法现象，探讨其作为法律的固有性和体系性的历史并不悠久，开始于 1950 年代后期1 。对“教育法”概念的认识，也经历了由浅到深的发展过程。在相当长的一个时期内，曾经把教育视为国家行政作用的一个组成部分。对“教育法”的定位，主要有以下几种观点。 （1） “教育行政法” 学说。这种学说主张，在大日本帝国宪法下，有关教育的法律、法规、命令，也都有必要基于一定的法理来进行说明和解释。当时许多书刊对教育法律、
3、法规、命令的解释，均基于一般行政法的法理论。 （2） “教育关系法规”学说。二战后，伴随着“日本国宪法”和“教育基本法”的制定和颁布，整个社会均希望教育按照其自身规律发展。而教育行政和教育法规，应当侧重于对教育设施和教育条件的整备上。使教育与教育行政相脱离的这种教育法规学说，到1950 年代后期，愈发明显。 （3） “教育法固有法”学说。与上述两种学说相抗衡，重视“教育法”的固有性，强调“教育法”的体系特征，称之为“教育法固有法” 。虽然，教育法与传统的公法、私法或者刑法、行政法、劳动法、社会保障法等领域有着重复的部分，但是作为规划和制定教育制度的教育法，有超越原来法分类上的特殊性。在日本教育
4、法学界，主张这种学说最有代表性的学者是兼子仁教授。他强调：“作为现行法的教育法，有其教育制度中特有的法理论体系，这种法理论由其特有的系统性的法理论构成”2 。关于“教育法”的2特征，也有其他学说。比如，永井宪一教授，把教育法分类为（1）教育行政法说；（2）教育特殊法说；（3）教育人权法说。其中， （1）把“教育行政法说与教育关系法说” ，进行归类合并称之为教育行政法说。 （2）与教育固有法说，基本相同。不过，对原来的教育行政法学的方法论，提出了批评性的意见。 （3） “教育人权法说”是永井宪一教授提出的独自学术见解。他强调教育法是保障“教育基本权（教育人权）的法律体系”3 。二、日本义务教育法
5、的体系二、日本义务教育法的体系义务教育，是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度。义务教育又称强迫教育和免费义务教育。义务教育具有强制性、免费性、普及性的特点。关于实施义务教育的必要条件，平原春好教授总结有关法规，归纳为一下 4 点。就学义务：学龄儿童的保护者有让其子女就学的义务（学校教育法 22 条、29 条） ；设置义务：地方行政机关负有设置学校的义务（同法 29 条、40 条、74 条） ；免费义务：义务教育阶段实施免费教育（教育基本法 4 条第 2 项、学校教育法 6
6、条、教科书无偿措置法） ；就学援助：国家和地方行政机关负有就学援助和就学奖励的义务（教育基本法 3 条第 2 项、学校教育法 25 条、40 条）4。日本虽然没有单独命名为 “义务教育法”的法律，但是，与义务教育相关的法规却很多，有较为完整的法规体系。其法规体系，具有系统性、完整性、量化性、均衡发展性等基本特征，值得我国在发展和普及义务教育过程中，认真研究和借鉴。日本义务教育的法规体系，主要由以下法规构成：“义务教育费国库负担法” ， “义务教育诸学校设施费国库负担法” ， “偏僻地区教育振兴法” ， “人口稀少地域振兴特别措施法” ，“学校给食法” ， “义务教育诸学校教科书鉴定基准” ，
7、“教育公务员特例法” ， “公立义务教育诸学校年级编制及教师编制法” ， “义务教育教职员工资待遇特别措施法” ， “市町村义务教育费国库负担法” ， “市町村立学校职员工资负担法” ， “市町村立小学校教育费国库补助法” ，“儿童福利法” ， “儿童权利宣言” ， “学校保健法” ， “学校图书馆法” ， “确保学校设施的政令”， “确保义务教育诸学校教职员人才特别措施法” ， “学校教育法” ， “就学困难儿童学生就学奖励国家援助法” ， “私立学校振兴助成法”等。这些法规，分别从不同侧面对义务教育的内涵进行了较为详尽的规定，本稿侧重对其有关义务教育经费的保障措施和法律文化特征进行研究。3
8、三、义务教育经费的法规保障三、义务教育经费的法规保障（一）义务教育费国库负担法（一）义务教育费国库负担法本法律于 1952 年 8 月 8 日（昭和 27 年 8 月 8 日）制定，于 1994 年 3 月 31 日进行了最终修订5。1本法制定的历史背景确保义务教育经费，是教育财政的基本课题。同时，义务教育经费也是地方财政所负担的最大费用项目。所以，国家与地方如何按比例分担义务教育经费，早在日本开始实施义务教育时，就已经成了一个重要悬案。义务教育费，自 1889 年（明治 21 年） ，日本开始实施市町村制以来，作为国政负担最重的委任事业费，不仅严重挤压了市町村财政，也阻碍了义务教育的顺利发展
9、。为了奖励义务教育的普及，义务教育经费一部分由国库补助的办法，虽然明治早期就有过这样的制度。但是，进入明治中期，要求义务教育经费由国库负担的运动，变得激烈起来。义务教育，就其性质而言，要求在全国范围内保持一定的水平，并对全体国民保障有平等均衡的受教育的机会。然而，由于全国各地经济发展不均衡，地域间的义务教育经费的负担能力差异很大，在全国范围内已经无法维持均衡的教育水平和受教育的机会。另外，完成义务教育阶段后，许多人从农村大量进入城市，从“教育受益者负担”的原则来看，由市町村负担义务教育经费，也缺乏合理性。在这样的历史背景下，于 1918 年（大正 7 年） ，日本开始实施市町村义务教育费国库负
10、担法，义务教育费的负担构造发生了根本变化。随之，国库负担的比率也急剧增加，到 1925年（大正 14 年） ，全国义务教育费的半额，几乎都由国库负担。进而，到 1940 年（昭和 15年）义务教育费国库负担法正式出台（旧法） ，明确规定了小学教员工资的半额由国库负担。与此同时，规定教职员工资另外半额，由市町村负担改为由财政能力较强的道府县来负担。2义务教育费国库负担法的主要内容本法律十分简明，由两个条文构成。其内容是：国家每年度根据市町村立学校职员工资负担法的规定，各都道府县负担的义务教育各类学校的教职员工资费用的实质额度的二分之一，由国库负担；在特殊情况下，各都道府县的国库负担额的最高限额，
11、可以通过政令来确定。（二）偏僻地区教育振兴法（二）偏僻地区教育振兴法本法于 1954 年 6 月 1 日制定，1985 年 5 月 18 日进行了修订。本法律本着“教育机会均等”的宗旨，鉴于偏僻地区教育的特殊性，明确了国家、地方政府为振兴偏僻地区教育的各自任务。本法律的目的在于提高偏僻地区的教育水平6。41市町村的任务（1）负责整备偏僻地区的教材和教具，组织教员研修，充实教育内容；（2）为教职员构建住宅，谋求福利；（3）在偏僻地区校园内建设音乐和体育设施，用于学校教育和社会教育；（4）采取切实有效的健康管理措施，确保教职员工和学龄儿童的身体健康；（5）采取措施使学龄儿童上学交通方便。2都道府县
12、的任务（1）调查研究适合偏僻地区教育特殊情况的学习方式、教材、教具，整理相关资料；（2）负责建设为培养在偏僻地区学校工作的师资培训设施；（3）对市町村在履行上述任务的过程中，进行指导和援助；（4）对偏僻地区学校教职员的编制，给予适当照顾；（5）要充分给予偏僻地区学校教员研修的机会，确保提供研修旅费及与研修相关的经费。3文部大臣的任务文部大臣必须对偏僻地区的教育进行必要的调查研究，整理相关资料，对地方公共团体（都道府县、市町村）在履行上述各自任务的过程中，进行适当的指导和帮助，并且进行必要的斡旋。4偏僻地区补助金（1）都道府县依据条例，参照文部省制定的补助基准，对工作在偏僻地区学校的教职员工，必
13、须支付偏僻地区补助金；（2）偏僻地区补助金的月额，不超过工资月额与抚养补助月额总和的 25%；（3）其他补助事项，参照文部省规定的标准执行；（4）教职员调转工作（不包含调往偏僻地区学校工作） ，可以享受不超过工资月额加抚养补助金月额总和的 4%的补助金。5国家补助金的支付原则国家对地方公共团体（都道府县、市町村）在履行上述各自任务的过程中，所需经费的二分之一，给予全额补助。6国家补助金的追回原则从国库获得补助金的地方公共团体，如有违反下列规定之一者，国家有权停止发放当年度的后续补助金，并且可以勒令其反还已经发放的国库补助金。（1）地方公共团体如有挪用国库补助金的现象，可追回国库补助金；5（2）
14、对接受国库补助金的当年度内，没有正当理由，国库补助金没能用于设施建设的单位，实施国库补助金追回制度；（3）发现有挪用或没有文部大臣许可，变卖国库补助金相关设施的现象，可追回国库补助金；（4）发现有违反国库补助金交付条件的现象，可追回国库补助金；（5）发现有利用虚假伪造的方式，获取国库补助金的现象，可追回国库补助金。7国家、都道府县，在建设或者维修学校设施，整备教材、教具以及与教育事务相关的负担金、补助金等方面，支付给市町村的经费，在分配过程中，必须注意偏僻地区教育的特殊性，酌情给予适当的分配。（三）人口过疏地域振兴特别措施法（三）人口过疏地域振兴特别措施法这部法律制定于 1991 年 3 月
15、31 日，1994 年 3 月 31 日进行了最终修订。目的在于通过采取综合性计划性的措施，全面提高人口过疏地域的经济、文化和福利水平，扩大就业机会，缩小地域之间的落差7。其中有关振兴教育的内容，可以归纳如下。1为了振兴人口过疏地域的教育，国家采取特殊补助政策。在市町村计划的事业中，为了使公立中小学校保持一定适当的规模，而进行的校际合并统合的过程中，需要给教职员的住宅建设提供经费，所需经费的 55%由国家提供补助。2为了全面促使人口过疏地域的发展，地方团体可以发行地方债券，来筹措和开拓财源。3人口过疏地域国家补助比例一览事业内容区分教育设施儿童福利设施义务教育各类公立中小学校，为了保持适当的学
16、校规模，伴随校际合并统合，需要新建或者改建校舍、室内运动场所需的经费根据儿童法第 7 条所规定的“儿童福利设施”中，保育所的设备更新，以及修理、改造，扩张或整备所需的经费国家负担比例55%50%55%（国家、地方政府以外的团体开设的保育所，所需经费的3 分之 2，由国家补助）6（四）国立公立义务教育诸学校教职员工资特别措施法（四）国立公立义务教育诸学校教职员工资特别措施法本法律于 1971 年 5 月 28 日制定，1996 年 10 月 25 日最终修订。根据教职员工作的特殊性，制定本法律。本法律明确规定教职员的月薪，可以上调 4%8。（五）教育公务员特例法（五）教育公务员特例法本法律于 1949 年制定，1993 年 5 月 6 日最终修订。本法律根据通过教育对全体国民服务这一责任的特殊性，除明确规定了教育公务员的任免、惩戒、服务之外，还对教员研修进行了明确规定9。1研修任务：教育公务员为了履行其职责，必须不断进行研修；提高自身学识和修养。教育公务员的上级任命机关，必须采取切实可行的措施，制定研修
