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1、基于信托制度的农村土地流转制度改革路径探析邓昂1、引言农业健康运行是确保我国国民经济平稳增长的基础,而土地问题则是我国农村、农民及农业问题的核心。随着农村改革的日益深化,我国部分先行地区积极引入信托制度来推动土地承包经营权流转的制度创新,形成具有我国特色市场经济条件下的农村土地流转信托制度。我国农村土地使用权信托制度的创新路径应当具有如下特点:其一,以农村村级土地集体所有权及承包权为产权基础来设计。我国现行农村土地制度是建立在中华人民共和国农村土地承包法基础上的家庭联产承包责任制,土地使用权信托制度的革新必须充分考虑这一制度前提。其二,信托公司应当以农村土地使用权为标的物来设计农村土地信托产品
2、,有效规避农村土地所有权及承包权这一法律敏感区,以降低改革障碍。其三,信托公司的农村土地信托产品设计应当大力维护我国政府的基本农田保护政策,从确保我国粮食安全的高度出发来限定农村土地用途的变更。其四,信托公司应基于农村土地承包契约来设计土地使用权信托期限,避免土地使用权信托产品的期限错误对受托人合法收益权的损害。二、农村土地流转制度改革的风险因素介析1农村土地流转信托业务的信托当事人风险农村土地流转制度改革中的信托当事人风险涉及作为农村土地承包经营权持有者的农民的委托人风险及农村土地信托机构之受托人风险。其一,委托人风险产生的根源在于持有土地承包权之农民的自身文化素质较低,对农村土地使用权信托
3、产品的内涵及其风险的认知水平不足。土地信托产品作为一种知识密集化的金融产品,其契约内容复杂,其中蕴含着大量诸如严格限定农民收益获取条件及加大其责任和义务的软性条款。农民限于信托相关知识匾乏而无法有效甄别此类条款,遂落入预设合同陷阱。再者,信托制度决定土地使用权信托机构享有受托土地财产权处置的独立性,而委托人农民既缺乏专业知识直接行使对受托人的监督权,亦缺乏足够财力聘请专业人士对受托人实施有效财务监督四。信托产品运营状况的单项信息透明性限定了委托人决策的能动性,委托人农民能否顺畅足额获取应得的土地使用权信托收益,将取决于信托机构的诚信水平。其二,受托人风险的根源在于信托产品仅赋予受托人管理或者处
4、分土地使用权等部分财产权的权利,且该权利的实施在土地承包权契约期限及基本农田保障制度限定的土地用途等方面受限,这给信托财产管理机构的土地信托产品管理能力提出新挑战。再者,考虑到委托人与受托人就土地产能、周边环境灾害等土地使用权相关信息的信息不对称性,若委托人蓄意或无意隐匿关键信息,将导致信托机构错误评估土地使用权价值,导致信托产品设计失败,最终损害公司商誉及其商业利益。2.农村土地流转信托业务的系统性风险农村土地流转制度改革中的系统性风险系指由文化、社会、政治及经济等因素对信托机构所依附的金融市场造成的全局影响,进而导致信托资产价格波动的那部分风险。信托投资机构无法通过投资组合的方式分散该类风
5、险。其一,政府对信托市场的干预扰乱了信托市场自发性资源配置机制作用的有效发挥。政策性市场干预通常以救助贫困为口号,以行政命令代替信托投资机构的自主决策,将原本应由政府肩负的责任和行政成本转移给独立运营的信托投资机构来承担,增加信托机构的运营成本并降低其收益率,进而降低信托市场参与者活力,损害地方政府及当地农户的长期利益。其二,农地信托改革与农地相关法律法规建设相辅相成,我国农村土地信托制度改革产品的法律制度体系不健全导致农村金融供给受抑制,遏制农业经济从传统小农经济向集约化产业经济方向的转化。现行信托法建立于“用益物权”的立法理念基础上,这与我国传统的以“所有权”为物权中心的立法理念产生冲突,
6、由此导致慌托法在现有法治环境中难以有效落实。3农村土地流转信托业务的非系统性风险农村土地流转制度改革中的非系统性风险系指在农地信托项目运营过程中产生且只对特定信托机构或项目收益产生影响,并可通过投资组合的方式予以分散的风险。农村土地流转制度改革中的非系统性风险主要表现如下。其一,信托机构缺乏有效的内部运营风险管理文化。慌托投资公司管理办法中限定信托财产及其衍生损益风险直接由委托人承担,受托人以信誉为担保获取相对稳定的信托收益。这种令受托人收益与信托财产损益不直接挂钩的制度设计对信托机构培养严谨的金融风险管控文化形成障碍,对信托机构及其员工采取高风险策略运营信托财产的行为具有较强的激励性。其二,
7、政府背景的信托机构的运营合规性差,对市场秩序造成负面冲击。当前我国信托机构的设立实行严格的审批制度,较民营企业而言,具有政府及国企背景的信托机构更容易通过行政审批。这使得各信托机构漠视信托法权威,在日常业务运营及财务帐薄设立中采取自营业务与信托业务混业经营策略,以违规运营对抗金融监管,为其农业土地信托业务风险暴露埋下伏笔。其三,信托机构的操作风险暴露对农户信托资产安全的威胁频率较高。信托投资机构的操作风险主要源自其内置的风控流程设计不当,或内部员工操作失误,或公司对内外部信息的生成、收发及存储等某一环节出故障。操作风险随机性爆发于信托投资机构的任意业务上,这种随机性风险发生模式遏制了信托投资机
8、构采取有效措施预防该类风险的能力。三、基于信托制度的农村土地流转制度改革路径探析1 完善农村土地流转的信托法律制度体系建设我国函需通过完善农村土地使用权信托法律制度体系,以规范土地信托制度实施过程中的各方市场行为。其一,提升农村土地使用权信托业务的立法层级,强化对三农领域弱势群体的合法权益保护力度。相对日益活跃的农村地下金融市场的发展而言,当前农地使用权信托相关法律法规建设相对滞后,各地金融监管当局对农地使用权信托业务中各方当事人的权责利监管活动缺乏明晰的法律依据。由于确保农村土地使用权信托业务有法可依是维护农民切身经济利益及为农村社会维稳等重大政经问题的有力制度保障,立法机关应将农地使用权信
9、托立法工作纳入其立法日程;各地政府及金融监管当局在上位法尚未确立的政策空白期内亦不可放松对农地使用权信托活动的监管力度,可以先行通过制定部门规章、条例、实施办法的方式建立可行的农地使用权信托法律体系以促使农地使用权信托合规运行。其二,健全信托法关于土地使用权信托的相关规定,提升其对土地使用权信托业的实践指导价值。具体而言,慌托法可依据如下路径加以完善:一是立法机构应制定土地信托法等特别法,增加对农地使用权信托业务具体实践的程序性条款及对违规农地使用权信托的惩戒性条款。二是有效规范受托人资质认定规则,实施严格的受托人职业道德排查制度和强制性信托市场退出制度,确保在我国农村征信体系尚未健全的前提下
10、的农村土地信托制度的良陛运作尽 。三是以农户委托人的财产权利保护为核心制定L 地信托法 。立法机构应审慎考虑信托业务中各当事人的权责界定,通过强制性信托业务登记和信息公开的方式,降低处于弱势地位的农户及善意第三人的正当权益受损的风险。2 建立政府引导型农村土地使用权信托市场机制其一,政府应当大力推进农地流转的基础性制度建设,化解后农地流转时代的三农问题侧。农地使用权信托将派生出失地农民的富余劳动力转移及农民养老社会保障等问题。政府应当采取政策引导及税收减免等措施促使农地使用权信托资金向有助于促进本地劳动力就业的投资领域方向发展,以增进区域金融资源的内部循环。从而使得信托业务委托人获取信托收益及
11、劳动就业机会等双重利益。其二,政府应当努力促进农村土地使用权信托的市场化机制建设。在推进农地使用权信托的过程中,政府应当秉持自由、自愿的契约精神,避免对基层政府及农户施加行政压力,不以行政垄断定价权侵害农户利益,不态意变更农地用途,以确保市场配置资源机制有效发挥。其三,金融监管当局应强化农村土地流转的征信制度建设力度。现行央行的征信制度主要覆盖法人及城市自然人群,农村地区尚处于征信制度真空区。金融管理当局可通过建立适应乡村文化特色的农户信用信息评估指标系统,建立农村各类经济主体的电子信用档案,并向政府部门、信托机构、企业及农户提供信用信息服务。3 健全农村土地流转信托服务平台的功能其一,完善基
12、于互联网技术的农村土地流转信托服务平台的受益权交易功能。农村土地使用权信托服务平台建设是确保农地信托业务的有序运行,激发信托产品市场参与者参与积极性的有效制度保障。农地使用权信托产品的受益权兑现模式设计是信托产品设计的核心问题。金融监管当局应当引入互联网信息技术,搭建农地使用权信托受益权交易平台。此举有助于深掘农地信托品的金融属性,增进信托产品的流动性,为农地信托市场投资者注入活力,有效强化农地信托产品的收益权兑现能力。其二,强化农村土地流转信托服务平台的增值服务功能。农村土地流转信托业务是一个系统工程,需项目可行性评估、土地使用权供求信息登记与发布、流转中介协调、土地价值评估与鉴证、信托契约纠纷协调与仲裁等诸多中间服务机构的协力配合,方可有效提升农地信托流转业务的运营效率四。其三,农村土地流转信托产品应当强化与其他金融机构的业务接驳能力,分散农地信托市场风险。信托投资机构可与保险机构合作提供将保险保障与信托投资功能叠加为一体的衍生品服务,在增进农户资产收益率的同时,降低农户资产投资风险。信托机构亦可与银行等传统金融机构强化银信理财合作制度,在向农户充分揭示风险及使农户通过风险承受度测试的前提下,推动农户的信贷资产、票据资产与信托资产之间的增值性转换,在拓展信托投资机构业务范围的同时增进农户信托净资产收益率。
