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1、改革以来我国粮食保护价政策的回顾与思考改革以来我国粮食保护价政策的回顾与思考 【作 者】叶兴庆 【作者简介】作者单位：国务院研究室农村司粮食保护价政策是改革以来我国新出台的重要农业政策之一，也将是今后我国农业 支持和保护政策体系的主要组成部分之一。这项政策的出台与粮食供求形势的变化 密切相关。在改革以来的20年中，我国粮食生产出现过三次增长高峰期，即1979年至 1984年、1989年至1993年和1995年至1998年。在每一次增长高峰期的中后期，市场粮 价大幅度下跌，并因此而催生出粮食保护价政策。这项政策的目的是在粮食连年丰 收、供过于求、粮价下跌的情况下，划定市场粮价下跌的底线，以保护农
2、民种粮积极 性。这项政策的出台，标志着三个关系从长期以来的供不应求到供过于求的历史性 转变，三是工农业关系从长期以来的以农养工到以工哺农的历史性转变。但是，过去 和现行的粮食保护价政策均非尽善尽美。剖析这一政策在各个时期的形成背景与运 作特征，对目前及今后进一步完善这一政策会有所启发。由于粮食保护价政策随粮 食供求形势的变化而不断演变，大体上可以分为三个时期，所以本文按时间顺序展 开分析。一、1985年出台的保护价政策由于自1979年起国家大幅度提高粮食统购价格，并实行超购加价50的激励政策， 加之结构调整力度，将一部分自由上市，如市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购 价敞开收购，保护农民利益
3、。尽管这个阶段没有明确提出粮食保护价概念，但从政策 表达中可以看出，政府将原统购价当作市场粮价下跌的底线，并承诺按此价敞开收 购。这一政策具备保护价政策的最基本内涵。这个阶段的粮食保护价政策具有如下 特征：一是保护价水平偏低。粮食保护价政策的实际效果不是阻止资源从粮食生产 领域流出，而是促进这种流出。粮食保护价又相当于原统购价，比新的定购价即倒三 七比例价低35，这个价位对农民是非常不利的，含有明显的抑制粮食生产的倾向。 二是保护价政策实际上未来得及被正式启用。由于1985年粮食播种面积大幅度下降 ，产量锐减，导致市场粮价回升，1985年定购任务只完成60，国家预期市场粮价跌 到原统购价以下后
4、由国有粮食部门按原统购价收购一部分议价粮的计划未能实现。 不仅按保护价收不到粮食，而且为弥补定购任务完不成带来的平价销售缺口，国家 不得不以高于倒三七比例价的价格，委托各地代购一部分粮食。随后几年粮食产量 持续徘徊，市场价高于定购价，完成定购任务尚且困难，保护价政策更是无从谈起。 三是保护价政策的执行主体是政企不分的国营粮食部门。虽然保护价政策没有来得 及派上用场，但从政策设计上看，政府承诺如市场粮价低于原统购价，国家将按原统 购价敞开收购，代表国家的则是政企不分的国营粮食部门。这个时期的国营粮食部 门企业行为并不突出，对执行保护价政策有可能带来的库存增加、费用上升问题并不担心，因为财政对粮食
5、部门的盈亏负总责。中央对地方、政府对粮食部门都没有制 定相应的补偿和激励措施，以保证按保护价敞开收购农民粮食的政策得到落实。二、1990年至1993年期间的保护价政策经过1985年至1988年连续四年徘徊，我国粮食生产从1989年起进入一个新的增长高 峰期。1990年夏粮上市后，市场粮价疲软问题引起政府关注，国务院于7月和9月连续 下发两个关于粮食流通问题的文件。总的要求是，在以县为单位完成定购任务后，要 敞开收购议价粮，满足农民出售余粮的要求，不能限收拒收，保护农民的粮食生产积 极性。具体措施有：1.各地向农民收购议价粮，不得低于国家规定的保护价格。各省、 自治区、直辖市要向农民宣布分品种的
6、保护价格，农民无论什么时候出售，国家都按 不低于宣布的保护价格收购。2.建立国家专项粮食储备制度。对粮食部门收购的议 价粮，除各地议转平、议销和合理周转库存以外的多余部分，按分配的计划指标和结 算价格转作国家专项储备。1990年粮食年度专项储备的收储计划指标为175225亿公斤。为鼓励主产区真正做到敞开收购议价粮，不仅在分配计划指标时向主产 区倾斜，而且转作专项储备粮的议价粮，其收购价与结算价之间的差价贷款，由中央 财政贴息。1991年和1992年粮食仍然维持供大于求的格局，政府仍然延用1990年的 保护政策。1992年12月，李鹏总理在全国农业工作电视电话会议上指出，粮食主产区 在完成定购粮
7、收购计划以后，农民手中可能仍然有较多的余粮希望出售，要按保护 价追加收购专项储备粮。1993年2月，国务院召开全国粮食产销政策发布及定货会， 所发布的粮食保护价政策有所调整。其主要内容有：1.划定国家保护价的范围，不再 硬性要求各地按国家保护价敞开收购。国家确定的保护价，基本上以上年定购价为 基准，早籼稻等个别品种的保护价低于上年定购价。国家保护价的适用范围是定购 粮和专储粮，其余部分随行就市，在市场议价成交。按保护价收储国家专储粮是以前 政策的延续。由于多数地方粮食放开，对原来的国家定购粮实行保量放价，为避免定 购粮的收购价格低于上年的定购价水平，所以对定购粮也实行收购保护价政策。2. 要求
8、地方政府制定兜底的保护价。各省、自治区、直辖市根据当地粮食市场情况，参 照国家确定的保护价，制定本地区收购国家定购和专储以外粮食的保护价。同时要 求省一级建立地方粮食储备制度。3.建立粮食风险调节基金制度，为保护价收购制 度提供资金保证。从1993年开始，不论是粮食放开的省还是没放开的省，中央和地方 的粮食财政补贴都要逐步减少，分三年减完。国家要求把减下来的财政补贴用于建 立粮食风险调节基金。这个阶段的粮食保护价政策比上一个阶段有所进步。其主要特征如下：一是保护价 水平适中。这个时期的粮食定购价水平偏低，因而市场粮价尽管疲软，但除早籼稻外 市场粮价与定购价比较接近。以定购价为保护价，对农民来说
9、比较容易接受。如保护 价低于定购价，会促使农民调减粮食播种面积。二是保护价收购政策的可操作性较 强。保护价收购政策的执行主体仍然是各地政企不分的国有粮食部门。为鼓励他们 按保护价收购的积极性，国家建立了专项储备制度，把按保护价收购的粮食转为国家储备，由中央财政承担政策成本。但是，保护价收购政策在执行中也暴露出一些问 题。如农民按保护价交售粮食后拿不到货款，打白条现象较普遍；粮食部门分得国家 专储粮收购计划指标后，不是按保护价向农民收购粮食组织粮源，而是将库存陈粮 就地划转为国家专储粮，起不到拉动市场粮价的作用；国家专储粮收购计划指标有 限，影响粮食部门按保护价敞开收购的积极性；仓储设施不足，制
10、约了粮食部门按保 护价敞开收购的能力；后期，尤其是1993年，国家缩小保护范围，将保护价收购的责 任部分转嫁给地方政府，试图由地方政府承担政策成本。因此，保护价收购政策虽然 被启用，但并没有达到预期目标，局部地区市场粮价低于保护价，农民抱怨卖粮难。 三、1996年以来的保护价政策1995年和1996年粮食连续大幅度增产，从1996年秋粮上市起，市场粮价出现下降；19 97年和1998年粮食继续丰收，供过于求的矛盾依然突出。政府对这一次的粮食供过 于求，采取了两种保护性政策：先是沿用以往的办法即按保护价增加中央专项储备 粮收购，后来要求国有粮食部门按保护价敞开收购农民余粮、增加其周转库存。第一阶
11、段是1996年秋到1997年6月。1996年秋， 市场粮价跌破定购价，国家要求以定购价为保护价，敞开收购农民余粮，收购价与市 场价之差由中央和地方共同建立的粮食风险基金补贴。当时这项政策执行情况不好 ，原因有三：一是对粮食供过于求的形势估计不足。中央以为专项储备粮的增加超过 了粮食产量的增加，把增产的粮食都收上来转为国家储备了，需要按保护价敞开收 购的余粮就不会很多。其实，连续丰收导致降价预期形成，供给者（农民）和需求者（ 粮食批发、加工、零售以及用粮企业）的理性行为是减少库存，供给量相对放大，需 求量相对缩小，即便增加政府储备收购、使产量增加的部分真正退出市场，市场供过 于求的矛盾也较往年突
12、出。二是政府储备收购的效应被降低。政府储备收购的操作 方法是依靠国有粮食部门层层分配计划指标，而争取到指标的基层国有粮食收储企 业，倾向于把企业自身的经营性周转库存转为国家储备，储备的增加并没有使需求 总量相应增加。三是价差补贴缺乏可操作性。各省粮食风险基金由中央和省按一定 比例匹配形成，而相当多的省没有按规定的比例匹配，风险基金的实际规模并没有 设计的那么大，粮食收储企业对中央政府作出的由风险基金补贴保护价与市场价的 价差的承诺信心不足，不敢按保护价敞开收购。而且，市场价是一个不确定值，不同 时间、不同地点都不一样，风险基金的管理者无法确认每个粮食收储企业的价差值。第二阶段是1997年7月至
13、1998年夏收前夕。1997年7月国务院召开粮食购销工作会议 ，对保护价政策进行修改，主要有两点：一是降低保护价水平。以定购粮的基准价为 新的保护价，而定购粮的基准价比实际定购价低10，这意味着保护价水平降低10 。二是改变补贴办法。政府作出新的承诺，对国有粮食收储企业因收购增加、销售 下降而增加的周转库存，由粮食风险基金给予利息和费用补贴，风险基金规模不足 的地方由中央和省按一定比例追加。然而，尽管保护价政策有所完善，实际执行情况 同样不理想，市场粮价持续低于保护价，托市的目标没能实现。这个阶段按保护价敞 开收购政策落实不好的原因，比前一个阶段更复杂：一是国有粮食收储企业库存量大，虽然超正常
14、周转库存部分的利息和费用由粮食风险基金补贴，但何时才能够顺 价销售出去，普遍感到心中无底。有了这层顾虑，就不敢敞开收购。二是地区之间的 搏奕。如果甲地按保护价敞开收购而乙地不按保护价敞开收购，粮食就会从乙地流 向甲地，甲地的负担就要增加。因担心毗邻地区不执行保护价政策从而自己也不执 行该政策的现象比较普遍。三是投机现象的存在。有的国有粮食收储企业按低于保 护价的市场价收购粮食，然后转成按保护价收购的，从中套取价差收入；有的地方层 层发放保护价粮收购指标，导致产生寻租行为；有的地方降价亏本销售粮食，使供大 于求的矛盾更加激化。这些投机现象的存在，使市场粮价不能回升到保护价之上。第三个阶段是199
15、8年夏粮上市后。1998年夏收前夕，新一轮粮改措施出台，保护价政 策的基本内容未变，如要求国有粮食收储企业按保护价敞开收购、对超正常周转库 存部分由粮食风险基金给予费用和利息补贴、风险基金有缺口的地方由中央和地方 按一定比例追加。但在一些技术性问题上有新的变化。一是保护价水平进一步降低。 新粮改政策规定，定购价、保护价的决策权下放给省一级政府。各地普遍下调定购价 和保护价。如河北省小麦定购价由上年0.76元/斤下调为0.73元/斤，保护价由0.69元/ 斤下调为0.64元/斤。有的地方甚至大幅度削减定购规模。二是辅之以收购垄断。在 社会商品粮源较充足时，如果国有粮食收储企业按保护价收购一部分粮
16、食，另一部 分粮食按低于保护价的市场价交易，那么国有粮食收储企业的粮食就难以顺价销售 出去，就没有执行保护价政策的积极性。为使国有粮食收储企业摆脱这一尴尬境地， 决策者感到在要求国有粮食收储企业按保护价敞开收购的同时，还必须赋予他们以 垄断地位，使他们掌握全部商品粮源。三是强调顺价销售和收购资金封闭运行。为使 保护价政策的托市目标成功，杜绝亏损，防止收购资金被挪用，决策者要求国有粮食 收储企业顺价销售粮食、收购资金封闭运行。对改进后的粮食保护价政策的运行绩 效，尚待观察。但从部分地方反应的情况看，新政策带来了一些新问题。比如，国有 粮食收储企业以保护价垄断收购后，其他收购者即使按高于保护价的价格向农民收 购粮食也是非法的，农民就会感到国家没有保护自己的利益，就会同情非法经营者。 又如，国有粮食收储企业经营费用很高，顺价销售价格与收购价格之间存在较大差 距，批发、加工、零售等下游企业不愿购买国有粮食收储企业顺价销售的粮食，而是 在高价差的引诱下非法向农民收购粮食，形成新的走私现象。再如，按保护价敞开收 购、周转库存增加，并没有改变粮食供大于求的局面，从总量上看
