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1、浅论村民自治组织运作中的权利冲突与对策浅论村民自治组织运作中的权利冲突与对策刘江鹏Liujiangpeng摘 要 中华人民和国村民委员会组织法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 ”从组织形态上看，农村基层组织已经完成了权力的转变，但是在实际运行过程中，乡镇政府的管理和基层党支部的直接领导机制依然在发挥重要作用，甚至在有些方面居于主导地位，从而引起组织运作过程中难以避免的权力冲突。这种不协调妨碍了农村基层民主的实现，挫伤了农民的政治热情，也成为我国农村村民自治运动进一步发展的障碍。本文试图从村民自治与党支部的领导
2、、村民自治与乡镇政府的管理产生的权力冲突进行分析，探讨村民自治组织存在的问题与解决这些问题的对策。关键字：村民自治组织 农村工作 权力冲突 对策 中国乡村民主自治是史无前例的事件。我们几乎没有现代国家的直接经验作为参照系来对这一事件进行评论，因为没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，更没有在与中国相2似的历史条件下从农村开始进行政治改革的经验。我们只能通过历史分析和逻辑判断对这一事件作出某种推测性研究。从根本上说，乡村民主政治应该是全社会民主政治的有机组成部分，而不是独立于全社会的“自治民主” 。 中华人民共和国村民委员会组织法 （以下简称组织法 ）在 1998 年的正式颁布以及在此基础上
3、全国各地农村村委会 1998 年的换届选举，标志着我国村民民主自治体制的确立。这是我国基层民主发展的一个新的起点。当前村民自治发展中存在一些问题，也应予以充分注意，并要尽可能根据各方面的条件逐步使之完善。 一、村民自治组织运作中的权利冲突问题及原因一、村民自治组织运作中的权利冲突问题及原因 （一）乡镇领导干部认识不到位，村级干部行为不适应。一是一些党政机关及其工作人员，还没有认识到“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化” ；对党的十五届三中全会明确提出的村民自治、对中华人民共和国宪法 （以下简称宪法 ） 、 组织法的刚性及精神实质缺乏应有的认识；对这一历史性的变革认识不足。因此，他们
4、对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举” ，抱抵触情绪。特别是有的乡镇政府的领导同志，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲。二是部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下” ，现在竟然“一分为二” ，会“天下大乱” ，抱怨上头乱搞“名堂” ，心里很不舒服，行动上很不适应。3即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到
5、合适的位置，无所适从。甚至认为这是上头“糊弄人” ， “什么不是上头说了算？” ，自治不过是“口号”。 （二）个别村委会难以胜任。一是因下列情况而当选为村委会主任的：靠宗族宗派关系；采取贿选手段；许诺不交提留、不搞计划生育；干群关系紧张，村支部班子弱；乡镇不重视，执法不严等，这样的村委会很难真正做到为民服务。二是村委会组成人员特别是主任委员，年老体弱，文化水平低而又不注重学习，工作能力差，典型的“老好人” 。以上两种情况村委会班子成员都不称职，就更谈不上实现村民自治了。此种现象有待于依法予以调整。 （三）规章制度不完备、不落实。 宪法 、 组织法虽然为村民自治制订了法律法规，但是可操作的细则还
6、待完善：一是作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主法制密切相关的自治章程普遍尚未制订， “自治”形同虚设；村务公开和上墙的制度及村规民约多数是几年前订立的，未作相应修改。某些规定已过时，个别条文与现代法律法规相抵触。二是虽然已经制订，但尚未4完善发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。三是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚不完备，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上，落实乏力。 （四）有的“两委”两股劲，工作难以协调。一是村党支部委员会认为我是“大哥大” ，我说了算，情况不沟通，工作下命令，处处刁难村民委员会
7、，不支持其工作。二是村委会觉得自治了， “独立了” ，村里的事你支部管不着。双方矛盾表面化，严重地影响了村级日常工作。 （五）村民自治组织与乡镇政府之间的矛盾也是造成权利冲突的主要原因。村民自治与乡镇政府之间的矛盾冲突，主要方面在乡镇，矛盾的解决要有赖于乡镇实现“三个转变”：第一，在思想上要从对个别领导负责转变为对村民负责。在思想观念上乡镇干部对农村实行村民自治有两方面的顾虑，担心乡镇党委和政府的权威受到削弱，担心农民素质低不会搞民主。乡镇干部认为自己是上级任命的，而村委会是民选的，很容易在群众中造成“村委会才是我们自己的，乡政府不是我们的”的心理，从而轻视乡镇的权力，给乡镇各项工作形成障碍，
8、怕完不成上级领导交给自己的任务，怕丢乌纱帽。更重要的是乡镇丢掉任命干部的权力后，也就失去了应有的权威，对乡村干部难以控制和驾驭，给农村工作带来困难。因此在实际工作中，对村民自治工作表现出不热心、不理解、不支持，甚5或故意拖延村民选举工作。在个别地方有些乡镇干部在村民没有按照乡镇意图把他们认为的“好干部”选出来时，采取了无视组织法的法定程序，宣布村民选举无效，另外直接任命村委会的做法。他们担心农民不懂民主，不会搞民主，从而干涉了村民自治。在这些地方要大力宣传组织法 ，要认识到在农村实行村民自治对于稳定农村形势、发展农村经济的重要意义，逐步树立起依法治理农村的法制意识，逐步树立起对农民负责的观念，
9、由农民来检验我们的工作，因此目前在一些地方推行乡镇直选，它是农村民主发展的新现象，也是适应农村基层管理发展的新需要，它是促进乡镇职能转变的推进器、催化剂。第二，在职能上要从领导转变为指导。农村实行村民自治后所带来的积极意义就是改变了计划经济条件下由上而下的、僵化的、教条的、官僚主义的垂直领导体制。指导农村工作正确的思想和观念、政策不是根据上面的指示而是根据农村、农民的实际来确定，在保证农村社会经济文化稳定发展的前提下，乡镇的职能是：在政治上保障农民按照组织法 ，实现农村的民主管理；在经济上尊重农民发展经济的积极性，尊重农民的经济民主和经济自由，帮助农民引进科学技术迅速致富；保障农村的政治稳定和
10、农民的财产安全；做好农村发展规划，调整农业产业结构，推进城乡一体化。第三，在工作上要从命令转变为服务。长期以来我们党和6政府各级部门形成了计划经济条件下的工作方式，工作任务由上级层层传达布置，即我说你照办方式，人民的“公仆”变成人民的“父母官” 。人民群众的生产完全变成为各级领导和部门完成工作指标任务。农民种什么?种多少?什么时候种?种出来的农产品如何处理?并不是农民说了算，而是由上级领导和部门说了算。农村实行生产承包责任制以后，我说你照办方式失灵了，生产的主动性在农民那里。因此乡镇干部的工作方式方法要改变，要从主动领导转变为主动服务。农民需要什么?生产有什么困难?如何使农民尽快致富?如何提高
11、科技的应用?如何引导农民成立各种合作社，使其在市场上具有竞争力?如何指导农民按照村组法搞好自治，实现民主管理、自我管理，提高农民的组织力?这些方面都需要乡镇党委和政府认真去做。只有乡镇党委和政府干部在思想上、职能上和工作方法上得到转变，乡镇和村民自治的矛盾冲突才有可能得到真正的改善。二、针对村民自治组织运作中的权利冲突的措施与对二、针对村民自治组织运作中的权利冲突的措施与对策策（一）落实“一法” 、 “一条例” ，将村民自治提高到执行党纪国法的高度去认识去落实。一法指组织法 ，一条例指 中国共产党农村基层组织工作条例 （以下简称条例 ） 。一法一条例是党和国家现阶段领导、规范农村工作的根本性文
12、件。条例明确指出“党在农村工作的重点是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依7法开展自治活动” ；组织法是村民自治的专门大法。农村村民自治的情况如何，直接涉及到依法治国、改革开放与现代化建设的进程。各级党政部门及社会各界要清除几千年来残余的“官贵民贱” 、 “官本位”等封建思想，尊重农民的民主自治的权利，为其自治扫清道路，作出贡献。 （二）要协调好村党支部与村民自治委员会工作。在村民自治的组织建设方面，要统筹兼顾， “两委”适当兼职。德才兼备、政治 、经济、 科技 、民主法制等素质高的又深孚众望的村支书可兼任村委会主任。但这种兼职不可过多；过多，则又回到过去的旧
13、体制， “自治”将成为一纸空文。素质高的又有办事能力的党员村委会主任也可到村支部兼职，但也不可过多。在村委会成员中，要注重培养、发展党员，增加党在农村基层的力量。 （三）建章立制，纳入制度化、规范化的轨道。一是建立健全村民自治的系列章法。如村委会、村民会议、村民代表会议制度及程序；干部述职评议、财务、村务公开、民主监督、村规民约等制度。二是村支部要制订“支持和保障”民主自治的规章制度。三是两委要统筹制订发展经济、增加农民收入及两个文明建设的规划和计划，要壮大集体经济，做到“有人管事，有钱办事，有章理事” 。四是乡镇、县市也要制订相应的制度及实施细则，但不可过多过滥过繁琐，以免束缚农民的手脚。并
14、要抓好督促落实，搞好调查 研究 ，发现问题及时解决。8（四）村民自治组织要正确处理三个关系。一是与乡镇政府的关系，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，乡镇政府对村民自治要切实尽到指导、支持和保障的责任与义务，村委会要自觉接受。主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇政府布置的各项任务，保证法令、政令的畅通。二是与村支部的关系，村支部和村委会是领导和被领导的关系。村支部是党在农村的基层组织，要积极支持和保障村民开展自治活动和按其章程充分行使职权，村委会要自觉接受村支部的领导，坚决执行支部的决定并向支部请示汇报工作， “两委”要明确职责范围，建立约束机制，形成工作合力。三是与“”的关系，村民会议和村
15、民代表会议与村委会是决定与执行、监督与被监督的关系， “”拥有决策权、立约权、组织权和监督权， “”要从村民整体利益出发，及时正确地作出决定，支持和监督村委会的工作，村委会既要负起召集“”的责任，又要对作出的决定认真组织实施，并实事求是地报告工作，自觉接受监督。 （五）提高素质，肩负起使命。这一届村委会村支部成员是我国村民自治的领导者、组织者和实践者，因此，提高自身素质，行使好职权，已摆到了议事日程。一是村委会成员要提高思想、 政治 、民主法治、道德方面的素质，加强思想修养，增强党的观念，按照党的路线、方针、政策办事，自觉地置于村支部的领导之下，作风民主，依法办事，联系群众，培养民9主自治、开
16、拓创新的思维方式和实际工作能力，要严于律已，为政清廉，用高尚的品格作出表率，增强凝聚力和感召力，要提高市场经济、文化、 科技方面的素质，三管齐下，努力发展农村经济，提高村民生活水平，壮大集体经济，向农业现代化迈进。二是提高村支部成员的素质，支部要加强自身建设，迅速适应新形势、新特点，发挥核心领导和先锋模范作用，贯彻组织法 ，支持和保障村民依法自治，与村委会要互相信任、互相支持，齐心协力地将民主自治工作做好。三是提高村民素质，村民是实行自治的主体，其素质如何，直接涉及到民主自治的成败兴衰，加之历史遗留下来的种种惰性的因素， 目前严重的问题仍是教育农民，这是摆在村委会、村支部面前的一项经常的、大量的、长期的工作，要采取多种形式，提高农民方方面面的素质，既要有长远的规划，又要从眼前出发扎扎实实的做好，使这个庞大的群体为自治作出应有的贡献。 （六）县市级人大及其常委会要加强指导与扶植，使村民自治体制正常有效地运转起来。各级地方人大及其常委会是我国的地方权力机关，中国的一切权力属于人民，贯彻落实
