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1、干部学习课程：政府应急预案的意义和作用干部学习课程：政府应急预案的意义和作用干部学习课程：政府应急预案的意义和作用干部学习课程：政府应急预案的意义和作用:2013-7-17 15:05:10政府应急预案的意义和作用高小平中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、国务院应急管理专家组成员前言今天我们讲应急预案的编制与应急处置关键环节这个课程分十次来讲，应急工作是当前一项十分重要的工作。贯彻落实科学发展观必须安全发展，应急工作就是服务于这样一个大局的一项工作。党的十七大和十七届各次全会都提出了加强应急管理的要求，这门课程我们主要是从应急工作的龙头也就是应急预案的编制和管理，从这里我们联系到应急的各个环节
2、，同时我们还要讲在各个环节当中如何来分清工作的主次，抓住重点工作，抓住关键。应急管理包含了三个方面，就是应急的准备工作，应急的响应工作和应急的各项保证工作。应急管理要抓好“一案三制” ，就是应急预案和应急的体制建设、机制建设和法制建设。应急预案的“一案三制”应急管理组成了中国特色的应急管理的基本框架，在“一案三制”和应急的各个环节当中，做好预防和预案的工作是第一位的，因此我们要充分的认识应急预案的科学的编制和动态的管理，适时的起动，这是一项非常重要的工作。通过这门课，我们把预案的编写和预案的演练、预案的修订以及在应急处置当中怎么样把握好关键的环节，从而提高各级干部、公务员管理应急工作的实际工作
3、的水平和能力。在这个课程当中，我们要分成这样几个方面：第一、应急预案的意义和作用；第二、应急文件的预案体系和编制要领；第三、应急预案的演练工作；第四、应急预案的管理的案例；第五、目前我们应急预案编制和管理当中存在的问题和以及提出一些进一步健全完善的建议；第六、应急工作特别是处置工作当中如何来抓住关键环节；第七、应急体系当中各个环节之间的关系，从各个环节当中我们来把握它的重点环节；第八、第九、第十将突出讲一下应急预案编写和各环节当中怎么来评估和识别重点的工作和关键的环节。第一讲, 应急预案的意义和作用。我们说做任何事情都要有计划，长的有五年规划，我们有“十一五规划” 、 “十二五规划” ，短的有
4、年度的工作计划，每一项工作在一个阶段当中也有工作的计划。在应急工作当中，应急的预案就是一项计划性的工作，就是为了应对随时可能发生的突发事件，我们来做好准备。从预防关口前移到发生了突发事件之后，发出预报的信息，做出及时的处置反应，如何来配 文章，要求的是科学性，但未必都要求有可操作性，把道理讲清楚了，也可以出一篇文章、出一本书。但是应急预案不是写这样的书、也不是写这样的文章，一定要具有很强的操作性。第三、具有动态性应急预案并不是编好了之后就永远不用动了，一劳永逸的应急预案是没有的，因为每一次发生的突发事件都是和以往发生的不一样的，既有一些共同的规律，又有特殊性。所以我们编制好了预案，只是对以往应
5、对突发事件的经验总结，以后再发生这样的突发事件，我们还要根据新情况、新问题来进行及时的修订，使它不断的完善，不断的扩大适应面，特别是不断的适应新情况，出现的很多新危机。现在非传统性的危机，特别巨大的危机以及产生复合危机、次生影响的危机、衍生的危机，这种情况越来越多，我们编制预案要根据这些新情况及时的进行调整、充实、补充，不断的适应新情况。第四、具有系统性要使得应急预案在应急的各个环节、各个领域、各个阶段都做到能覆盖，也就是做到“横向到边、纵向到底，不留死角、环环相扣” 。横向到边也就是我们的应急预案要把政府和所有的参与应急工作的组织机构和人员，各个方面都要兼顾到，都要列入进去；纵向到底就是要把
6、每一个层级的机构和人员都要纳入进去；不留死角、环环相扣就是使应急预案的每一个环节都要求有内在的联系，使后一个环节能够有效的承接前一个环节。比如我们发布了预警信息，马上要发生什么突发事件了，紧跟着我们救援的队伍就要开始启动，救援的起动之后，应急的物资就要跟的上，应急的物资跟上之后就要有后续的后勤保障跟上。救援的人去了之后没有饭吃，没有水喝，那就不行了。救援的工作和后面的恢复重建又要衔接上，在救灾的同时，也要考虑以后怎么来恢复重建，每一个环节都要连接上来。同时这个应急预案和其他的应急预案又需要留下借口，也是一个环环相扣。比如一个中央企业在地方，它做应急预案的编制工作，做到横向到边、纵向到底、不留死
7、角、环环相扣，也就是说这个企业各个部门如何应对同一个突发事件，每一个部门从横向来说都要考虑周全，纵向的从总经理到具体的操作工，每一个级别的人员在应急当中发挥什么作用，它的职责是什么都要规定清楚。同时央企和地方政府预案如何对接，也是一个十分重要的问题。地方政府怎么样来及时的启动地方的应急预案和企业的应急预案如何对接，这个问题如果解决不好，就容易延误救援的时间。我们曾经发生过不少这样的情况，中央企业和地方政府由于预案衔接不好，互相之间编好了预案，只报自己的上级来进行审批，没有跟横向的条块之间的沟通和相互的补充，没有衔接好，所以在发生突发事件之后，企业只管向自己的上级报告信息，地方政府不了解信息，所
8、以就发生了很多不该发生的事情。因此应急预案的编制要有系统性，要符合横向到边、纵向到底、环环相扣、不留死角的要求。这是应急预案编制主要的几点要求。二、编制应急预案的意义编制应急预案的意义十分重大，胡锦涛总书记说：“把安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略，这是我们对科学发展观认识的深化。 ”2003 年我们遭遇了一场史无前例的抗击非典的战役，在这之前，我们国家不能说没有应急管理，但是应急管理的重视程度并不是很高，应急管理也没有成为一个体系，系统化程度不高。从非典的教训以后，从党和政府到各个单位都十分重视应急管理工作。科学发展观正是在 2003 年抗击非典的过程当中提出来的，
9、抗击非典暴露了一个最突出的问题，就是我们改革开放那么多年以来，经济发展的非常好，但是社会事业的发展相对滞后，也就是说一条腿长、一条腿短，走路就走不好，跑步就跑不快。所以科学发展观提出要全面的发展，要协调的发展，要可持续的发展。这里面有很大一个因素，就是根据应急管理对我们整个经济、社会事业的管理的重要性，从这个角度就提出了科学发展观或者说丰富了科学发展观的内涵。温家宝总理强调指出：“加强应急管理，提高预防处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要方面。 ”党中央、国务院从这样的高度来认识应急管理工作，在各次全会上都提出了加强应急管
10、理和建立应急预案，加强应急管理体制、机制建设的重要意义。十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定当中指出：完善应急管理体制、机制，有效应对各种风险，按照预防与应急并重，常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员快速反应应急处置的整体联动。 ”2007 年，国务院召开了全国基层应急管理工作会议，当时的国务院秘书长华建敏同志指出：“应急预案是应急管理工作的主线，管不管用是预案的生命线。 ”就是说，应急管理工作要以编制好、运用好预案这条
11、主线，而预案的编制和应用又要以能不能管用为生命线。同时华建敏同志又指出：“对应急预案要扩大覆盖面，不仅是各级政府要抓好应急预案的编制和管理工作，同时政府各部门所有的街道、社区、乡镇、村屯和各类的企事业单位都要完成应急预案编制工作。而且也提出了提高应急预案质量的要求。要在全面排查隐患的基础上针对难以消除的隐患来编制应急预案，也就是说，应急预案要强调它的针对性，哪个环节薄弱，哪个环节就一定要编制预案，而且要编制的越详尽、越有针对性、越有操作性才越好。提出了要在应急预案当中要职责明确、简明扼要，既要细化应急预案，又不要搞的太繁琐，使人们能够掌握，一看就明白。华建敏同志还指出：“要使编制预案的过程成为
12、教育动员群众的过程。 ”做好预案的管理和衔接工作，编制预案并不是要关起门来做一件内部保密的工作，而是要敞开大门，吸引各方面专家和群众参与，吸引下级管理机关参与，使得编制预案的过程成为宣传教育，普及和让大家都提高应急能力的过程。2008 年，国务院秘书长马凯同志指出：“要加强应急预案管理，制订预案管理办法，规范预案编制修订和执行工作，指导基层组织和单位编制修订好应急预案，增强预案的针对性、实用性和可操作性。 ”马凯同志还指出：“要组织开展应急预案评估工作，注意修订预案，加强预案之间的衔接，进一步完善应急预案。要制订应急演练的指南，定期组织开展预案的演练，着力加强跨部门、跨区域、综合性的演练，不断
13、增强提高协同应对突发事件的能力。 ”预案不但是要开门编预案，而且要动态的编预案，所谓动态就是要使它能够在实践当中完善。其中一个重要环节就是要搞演练，把预案写在纸上的各个环节、各个要素，让它在实践当中进行检验，来看一看预案是不是编的有针对性，是不是科学合理，是不是能够提高我们应对突发事件的能力和效率。通过演练能够发现不足，进一步改进，同时通过演练又能使我们写在纸上的应急预案能够转化为实际工作的人的实战能力。三、应急预案的功能体现（一）发挥社会日常管理，实现长治久安的需要应急预案的意义十分重大，它的功能主要体现在哪些方面呢？我们从这样几个方面来看这个问题：应急预案的功能首先是解决一个应急状态和非应
14、急状态的衔接。也就是说应急工作是非常态工作，应急管理是非常规管理，那么它和常态的工作、常规性管理是什么关系呢？它是相互联系的关系，非常态是从常态演化过来的，进入到了非常态的状态之后，怎么样使它能够尽快的恢复到常规的管理状态，这样一种从常态到非常态再转变到常态，这中间的环节就是应急管理工作的环节。那么应急管理之所以要加强，就是要缩短这个环节，使前面一个常态和后面一个常态能够尽快的直接联系起来，减少中间非常态的状态。所以应急预案的第一个功能就是我们常规管理和非常规管理的有效衔接。建立应急预案的体系之后，从发生突发事件开始，我们转入到非常规的管理之后，由于准备比较充分，训练比较有素，各方面的资源都有所准备，有备不能说绝对的无患，但是无备绝对会有大患，有备可以减少患害，可以减短危机发生的时间，减缓发生的强度，减小它的
