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1、交通综合执法的利与弊交通综合执法的利与弊综台执法改革是中华人民共和国行政处罚法(以下简称行政处罚法)规定相对集中行政处罚权制度后出现的一种行政执法现象是行政执法体制改革的一种大胆尝试.1997 年 5 月.北京市宣武区第一个启动以城市管理为突破口实行相对集中行政处罚权试点工作,到 2002 年 8 月.全国先后有 23 个省,自治区和 3 个直辖市开展相对集中的行政处罚权工作按照 2002 年 9 月国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知(国办发2002)56 号)要求.要清理整顿行政执法队伍.实行综合执法.重点在城市管理,文化市场管理,资源环境管理
2、农业管理交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域.合并组建综合行政执法机构.”而我国交通行政执法的现行模式基本是分散执法.这种模式将公路路政,运政规费征稽等交通行政执法权分散在交通主管部门的各专业管理局(所).通过所属专业执法队伍在职责范围内独立行使执法权.随着行政执法体制改革的推进.实施交通综台执法改革刻不容缓.事实证明.交通行政执法按照专业分散执法的模式已不适应依法行政依法治交的要求.实行交通综合执法有利于克服政出多门,多头上路,多层执法条块分割地方保护,多重标准,执法不公执法成本过高等弊端.是建立开放竞争,有序公平的交通运输市场的客观要求.也是社会经济发展对政府部门行政执法工作的必然要
3、求,应当从创新体带 I_人手.进行综合执法改革.从 1994 年开始.重庆市就在高速公路上采取了”统一管理综合执法”的管理模式.全国一些省(自治区直辖市)也不同程度地开展了交通综合执法改革试点.笔者作为交通行政管理的实践者.认为实施交通综台执法改革确有必要.但目前处于试点阶段需要分析利弊.解决存在问题.以促进交通行政执法的法治化,规范化和科学化促进交通事业和经济社会的全面协调和可持续发展.有利因素行政效率是政府组织效率与社会效率的综合.”行政效率作为政府管理效率包含两层意200700lChinaHighway045责任编辑:游汉波羹术编辑.宋君llIlTradeManagemen 一行业管瑗【
4、路政】义,一是指行政管理过程中良好的工作状态.有序性和高速度二是指政府管理的结果.在这一意义上.行政效率指的是行政管理给社会带来的效益.提高行政效率,必须建立办事高效,运转协调,行为规范的管理体制就必须进行机构改革.因此.实施交通综台执法改革,实质就是转变政府职能.改革现行执法体制,创新管理模式.转变工作作风.使运转机制更为有效.办事效率出现新高.发挥公路的社会效益和管理效益.从而达到提高行政效率的目的按照交通行业原来的执法模式.公路路政,运政规费征稽等执法门类必然内设党委政工,办公室,人事等相同部门.机构编制和人员数量会大大增加.实施变通综合执法后.相同的内设部门会被精简.同时.如果高速公路
5、的交通安全交由交通部门实行统一管理,综合执法”,还会精简公安机关设置的交通管理部门,管理成本也大大降低.专家认为.若重庆模式在全国已建或在建高速公路中推广.仅管理费用的节约就将数以乙计.国务院关于全面推进依法行政的决定(国发199923 号)指出,要进一步整顿行政执法队伍.对聘用从事行政执法的合同工.临时工.要尽快清退.录用行政执法人员要严格标准,公平竞争.择优录用.切实把住进人关.国务院办公厅国办发(2002)56 号文也强调,”要严格实行行政执法责任制,评议考核制和行政执法过错追究制度要公开办事制度,执法程序,增加行政执法的透明度”.实施交通综合执法后.由一个综合执法机构负责执法人员的管理
6、和队伍的建设.使用执法专项编制.临时工,合同工将全部得到清理.中央对交通行政执法队伍进行四项教育的指示将得到落实,中央关于整顿规范行政执法队伍的精神将全面得到贯彻,将有力地规范交通行政执法队伍.随着我国加入 WTO.交通行业对外承诺的时间表日益临近.组建统一的交通行政执法队伍.解决当前交通行政执法存在的由地方保护,部门封锁引发的有法不依.违法不纠.执法不严.违法不究”现象.既全面提高交通行政执法队伍的整体素质.又能适应 WTO 制定的 GATS 规则的要求.实施交通综合执法后.经费列入财政开支.实行收支两条线.特别是燃油费改税”实施后.根据国务院文件的规定.交通行政执法队伍的经费允许列入用于公
7、路,水路维护和建设及必要的运输管理费用支出”专项资金.因此.实行交通综合执法,有利于减轻企业和从业人员负担.有利于交通行政执法队伍的廉政建设.可有效地防止因执法经费不足引发的乱收费,乱罚款,乱上路问题.改革交通行政执法机构后.组建的交通综合政执法队伍负责交通行政处罚和监督检查.使合二为一的交通行政许可和交通行政处罚.监督检查职能分离,机构分离.执法队伍不仅要监督管理相对人的情况,还要承担对交通行政许可台法,台理的监督检查任务.这将有利于交通行业内部监督机制的形成.也有利于交通行业的廉政建设不利因素按照行政处罚法第十六条,第十七条规定,只有行政机关”和法律法规授权的组织才能行使一定的行政处罚权.
8、才具有执法主体资格.而国务院办公厅国办发2002)56 号文指出,”经批准成立的综合行政执法机构.具有行政执法主体资格.与行政处罚法的规定有冲突.目前,较多的综合执法机构经过省政府,编办批准后就开始行使行政执法职责,与相关的法律法规中突.存在执法主体资格是番合法的问题,也为行政复议,行政诉讼带来了新的课题.建议应出台相应的地方性法规明确其执法资格.或者修改以前的地方性法规.行政管理具有科学与法律的双重属性.合法与”合理存在双重依赖的关系,只有科学行政才能更好地依法行政.这也是交通综合执法改革需要解决的问题行政法治原则是行政法的基本原则.行政法治原则强调的是依法行政.而依法行政的核心问题又是职权
9、法定,越权无效.所以.行政主体实施任何行政行为均要遵循法定权限法定实体规则和法定程序规则.行政处罚法第十六条相对集中行政处罚权的规定比较粗疏.没有解决应当集中哪些行政处罚权的问题根据职权法定原则.权力必须由法律法规明确授予,法无授权即禁止.因此,在相应的法律法规没有出台相关的法律法规没有修改之前.实施交通综合执法并非法律法规的明文授权.与行政法的法治原则存在中突.据调查,目前除”重庆模式”将高速公路的交通安全管理职责从公安机关归位到交通部 f-Jl,实施交通综合执法改革的省(自治区直辖市)均以整台交通行业内部的执法职能为内容.没有涉及交通安全管理职责的合理归属.1983 年前道路交通管理由交通
10、部门负责仅有 18 个大中城市的交通监理由公安部门管理.从 1983 年 2 月开始.国务院先后以国发198347号(198494 号,198694 号等文件改革了道路交通管理体制,全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理.直至 2003 年颁布的道路交通安全法,仍延续了道路交通安全由公安机关负责,与道路交通管理的其他要件(设施,养护,收费标志等)由交通部门负责的两家共管”体制.建议应当抓住交通综合执法改革的契机.研究交通安全管理职责从公安机关划归交通部门的问题.这个问题与执法主体的法律地位不明确紧紧相联.即组建的交通综合执法机构是否具有执法主体资格,能否对管理相对人作出具体行政行为.1999:
11、p 的中华人民共和国行政复议法规定了复议管辖权.2000 年 3 月交通部也发布了交通行政复议规定.由于交通综合执法机构的执法主体不明确.它不是法律,法规授权的组织.最多是”政府工作部门依法设立的派出机构,属于被委托的组织.依照行政处罚法第十九条的规定,不能以自己的名义执法和实施处罚.造成了选择复议管辖机关的矛盾,即谁有复议管辖权的问题根据中华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉讼法)的规定,诉讼当事人必须与诉讼的法律关系具有一定的利害关系.才能承担诉讼后果.在行政诉讼的被告方面,只有作出具体行政行为的行政机关或者法律.法规授权的组织才能成为被告,受委托的组织不能成为被告由于交通综合执法机构不
12、是”行政机关”,也不是”法律法规授权的组织.最多是交通主管部门委托的组织.它不具备行政执法主体资格.不能成为行政诉讼的被告因它与被诉具体行政行为有利害关系,只能作为第三人参加诉讼.交通综台执法管辖范围较广,涉及公路路政.运政.规费稽征,港政航政海事,有的还有交通安全管理由于综合执法人员的素质有限.极易出现适用法律法规的错误,导致被诉具体行政行为审理时法院根据行政诉讼法第五十四条第二款的规定依法予以撤销或确认违法.其次.由于综台执法与专业执法在权限划分上不明确.对综合执法与专业执法权限不明的灰色地带.综合执法机构作为极易导致行政行为越权.按照行政法越权无效的原则.人民法院只能依法予以撤销.而不作
13、为又极易导致不履行法定职责.第三.在综合执法的情形下.综合执法机构对管理相对人一个行为触犯多个行政法律法规的情形能否给予多次处罚也成为一个新的问题如果综合执法机构笼统地给予一次性处罚,适用多个法律依据.但只有一个处罚结果.属于一个具体行政行为,在适用法律上显然是错误的.应予撤销:如果只依据一项法律依据给予处罚,该项法律依据与该违法行为之间存在最密切联系,应予维持,缺乏密切联系的,合法性即存在瑕疵如果综合执法机构分别依据不同法律法规给予多个行政处罚的.则属于多个具体行政行为.与专业执法无异,实施综合执法的意义将大打折扣.2(1/03IChinaHighway047害麟穗麟蕊敝爨瓣附责任编辑:游汉波美术编辑柬君