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1、中国人民大学中国财政金融政策研究中心 工作论文（2002）WPS20020461当前形势下税收政策作用分析中国人民大学中国财政金融政策研究中心 岳树民一一 经济持续稳定增长，西部大开发，经济可持续发展，居民收入公平分配，是我国当前经济和社会发展中的重大战略问题。这些战略的实施对于推动我国经济和社会发展具有重要意义。为了实现这些战略目标，政府采取了一系列的政策措施，社会各界也对此提出了许多政策建议，其中包括税收手段的运用。 税收是政府宏观调控的重要工具。从国外的经验看，许多国家在促进欠发达地区发展，实现可持续发展，刺激经济增长以及收入公平分配等方面都成功地运用了税收手段，对经济和社会发展起到了推
2、动作用。在我国实施各项发展战略的过程中，固然需要重视税收手段的运用。但是，税收手段也有其局限性，而且在许多情况下，税收手段的运用也会产生一些“副产品”，如果运用不当，不仅不能达到预期效果，反而会产生一些影响政府即定目标实现的负效应，会扭曲社会资源的配置和经济运行；而由于税收手段运用不当造成的税收制度不规范及由此产生的对经济运行的负效应更是难以估量。因此，不能忽视税收的调控作用，但也不能片面夸大或过高估计税收的调控作用，科学地认识和分析税收手段的作用机制、作用特点，科学地分析运用税收政策所要解决的问题以及税收机制运行的社会经济环境，对税收可能产生的效果和可能带来的“副产品”进行科学的判断，特别是
3、在 WTO 对税收手段的运用有诸多限制，对税收行为约束强化的条件下，对税收在政府调控手段组合中的作用予以科学准确定位，是正确运用税收手段促进政府各项战略目标实现的重要前提。无论实现税收的收入职能，还是调控职能，都是以取得既定的税收收入为前提的。但是，税收的征收会减少纳税人的既得利益，这势必对纳税人的行为选择产生一定的影响，这就是所谓的税收效应。税收效应理论表明，政府征税会影响纳税人对消费、储蓄、投资以及劳动等行为的选择，从而会影响整个社会资源的配置。税收调控就是运用征税产生的收入效应和替代效应来达到中国人民大学中国财政金融政策研究中心 工作论文（2002）WPS20020462政府所希望的效果
4、。税收调控的实施是通过税收负担水平的界定和调整来进行的，具体表现为政府的税收总量政策和税收结构政策。总量政策主要解决宏观经济增长与稳定问题，结构政策通过调整不同利益主体之间的分配关系，主要解决社会经济运行中有关经济发展和收入分配的结构问题。总量政策在具体的应用上主要体现为增税与减税的选择，影响整个纳税人的行为选择，对经济运行起到紧缩与扩张的作用。结构政策在具体应用上主要体现为对不同纳税人的因人而异、区别对待，这种区别对待可以是针对不同地区、不同行业、不同产品或不同行为等等；税收的区别对待，是对不同纳税人确定不同的税负，有的重税，有的轻税，但现实中更多的情况往往是在整体税收负担既定的情况下，对某
5、些纳税人采取税收优惠政策。税收的基本职能以及税收调控的作用机制，也决定了税收调控手段的局限性。 1税收首先要为政府取得一定的收入，保证政府的基本支出需要，这样，税收手段中税收减免手段的运用要受到政府收入规模的限制，有时会与财政支出调控产生矛盾。2税收调控的对象具有特定的指向，它只能针对纳税人；对于非纳税人，税收手段爱莫能助，税收支持的范围和普遍性受到限制。税收支持的规模只能以纳税人的税收收入额为限，支持的规模和力度受到限制。3税收制度更多地体现政府调控的要求会使税制复杂化，而税制复杂化，不利于税收征管的有效实施。4对于纳税人来说，税收公平是非常重要的；而税收手段的运用，在某种程度上是通过纳税人
6、之间税收负担的因人而异、区别对待来进行的，过多地使用税收调控经济极易导致纳税人之间税负不公，这不利于税制的有效实施。5税收手段的有效性依赖于纳税人对税收政策调整带来的税负变化的敏感性，以及纳税人对税负变化的对策行为选择。如果纳税人对税负变化反应不敏感;或者纳税人采取相应的对策规避政府的税收调控；或者利用税收政策的某些不周全进行逆向行为选择，税收手段是失效的。6税收手段的有效性还依赖于政府能够对税收政策工具进行有效地掌握和管理，如果税收征管跟不上，或者难以全面充分地掌握纳税人的涉税信息，理论上再好的税制或税收政策也难以得到有效地实施。7税收制度是经过法定程序批准的，具有一定的稳定性。税制不可能频
7、繁地调整和变动，而这种调整和变动要经过法定程序批准，因此，税收手段的中国人民大学中国财政金融政策研究中心 工作论文（2002）WPS20020463时滞较为明显。在我国税收管理权限高度集中在中央的情况下，地方运用税收手段调控经济受到一定的限制。8我国已成为 WTO 成员国，税收政策的制定和税制的设计不能违背WTO 的国民待遇原则、最惠国待遇原则、反补贴原则、市场准入原则以及透明度原则等。这在很多方面限制了以区别对待为主要方式的税收手段的运用。9.由于各税种的作用点不同，所要着力解决的问题不同，但税种之间存在着税基的相似性，各税种的作用有时会相互抵消，各种目标在措施上有时会相互抵触，赋予税收过多
8、得目标，往往使税收的各种目标都难以实现。10税收手段产生的效益在某些方面有时是难以考察和评估的。税收手段的局限性表明，政府实施宏观调不能过多依赖税收手段，也不能赋予税收过多的目标。 “税收无用论”和“税收万能论”的教训告诉我们，实现政府的战略目标，税收手段也应当有所为、有所不为。税制设计中体现政府的调控意图并不难，关键是如何将这种调控意图得到贯彻实施。在现实的条件下，政府征税减少了纳税人的既得利益，这与纳税人追求自身利益最大化的目标是相悖的，政府与纳税人之间事实上形成了一种税收博弈，而且是一种非对称信息博弈。税收博弈关系的存在要求政府宏观调控政策的制定、税制的设计必须充分考虑到纳税人的利益要求
9、，考虑到纳税人会从自身利益最大化的角度，针对政府调控行为有可能采取的各种少纳税或不纳税的应对措施，以及有可能对纳税人的投资、生产经营、消费等经济行为产生的非政府意图的负面影响，从而在税制设计时即采取相应的制度性措施预防或有效制约纳税人逃避纳税义务行为的发生，避免税收政策和税制产生调控偏差，出现非政策意向的行为。税收博弈作为一种非对称信息博弈，政府难以完全掌握纳税人的全部涉税信息，这就要求税制的设计必须满足个人“激励兼容约束”，使税收制度成为一种“纳什均衡”，形成鼓励纳税人诚实纳税的机制，也就是使纳税人从追求自身利益最大化的角度，在现实的税收制度下必须按照税法的规定诚实纳税，没有任何积极性去采取
10、非法的手段逃避纳税义务，反之会使其既得利益进一步减少。只有这样，才能够充分发挥税收手段的作用。因此，在税收手段的运用上，应当明确：其一，要有及时全面的涉税信息，科学完善的税收征管。其二，恰当地选择税收调控的对象、范围、方式和调控的方向，科学设计税种要素组合。其三，税种之间必须密切配合，准确把握各税种的作用点。其四，税收手段的运用需要与其它政策手段相配合。中国人民大学中国财政金融政策研究中心 工作论文（2002）WPS20020464二二 根据税收手段的特点和当前的社会经济环境，对税收在实现当前几个战略目标方面的分析分述如下：（一）关于税收促（一）关于税收促进经济进经济增增长长的的问题问题当前，
11、我国主要通过扩大财政支出来拉动投资和消费需求以刺激经济增长。而目前税收收入占 GDP 的比重明显偏低，政府宏观调控能力依然较弱。这样，一方面，当前无论从宏观还是从微观上，人们都希望能够实施一定的减税措施；而另一方面，为了增强政府宏观调控能力需要增加税收收入。这一矛盾的存在，使税收手段的运用受到了限制，这也是我国实施积极财政政策没有采取大规模减税的重要原因之一。从国外的经验看，在经济增长滞缓时期政府可以通过减税政策与财政支出政策相配合来刺激投资和消费需求增长。因此，当前需要处理好运用财政支出和直接运用税收手段调控经济之间的关系，处理好增加税收收入与税收调控之间的关系，要充分考虑到税收对经济的制约
12、作用，考虑到税收调控所要求的税制结构及税负分布，不能顾此失彼。应在税制建设中寻求一种既有利于直接运用税收手段调控经济，同时在各经济主体普遍税负不高的情况下，依然可以增加政府税收收入总规模的有效政策措施。 为了进一步刺激投资和消费需求，首先，应适当调整财政支出结构。主要是在保持合适的固定资产投资规模的同时，加大对低收入者转移支付的规模。我国已提高了“三条社会保障线”水平，提高了机关事业单位人员的基础工资和级别工资标准。财政支出结构的变动必然要求收入结构进行相应的调整，消费性支出的增加不能靠发债来支持，而是要依赖税收收入的增加，这就需调整目前的税收政策。其次，改变单纯依靠增发国债、扩大政府支出刺激
13、经济的做法，实行各种政策手段的组合运用。第三，税收调控经济运行，一方面需要税制设计中形成制度性的税收调控机制，其中包括各种税收优惠政策准确体现在税制设置中；另一方面需要在一定经济形势下各种临时性调控措施的相机运用。既要重视具有稳定性的制度性的调控措施，又要重视临时性的、对策性的调控措施，只有这样才能够更好地发挥税收的宏观调控作用。运用税收手段调控宏观经济运行不外乎就是通过税收的征与不征、征多征少来实施的。综合各种因素，人们认为我国目前尚不具备大规模减税的条件，但这并不意味着税收在积极财政政策的手段组合中无所作为，而且税收中国人民大学中国财政金融政策研究中心 工作论文（2002）WPS20020
14、465的作用，也不仅仅限于减税。从当前环境条件的特殊性来看，政府可以针对经济运行中不同领域、不同环节的不同特点和不同问题，采取适度减税与适度增税的协调，配合财政支出，刺激消费和投资，特别是刺激民间投资的增加，以实现促进经济增长的目标。是否运用减税手段刺激经济增长，关键在于减税能否产生效果，不能认为凡是减税就能刺激经济增长，还在于在何处减税、用什么方式减税。如果减税能够起到刺激经济增长的作用，即使暂时的收入减少，也是一种退一进二的战略。如果减税不能有效刺激经济增长，即使减税的空间再大也不应实施减税；反之，只是白白损失税收收入，而且还不利于财政支出手段的运用。从当前情况看，我国近几年的税收收入增长
15、较快，已经具备了在某些领域进行适度减税的收入条件，而且西方国家的经验表明，实施减税并适度扩大税基，税收收入总规模不仅不会降低反而会有所提高。因此，我国可以在某些方面实施减税，主要是一些领域的高税负已与当前经济增长要求不相适应，要把它降下来；另一方面把本不应加给企业的不合理税负减下来；从而增强企业和个人投资和消费的能力。从减税的具体措施看，可以适当降低个人所得税的边际税率，减少税率档次，拉大级距，尤其是扩大最低税率的适用范围；取消固定资产投资方向调节税；取消对护肤护发用品等征收消费税，调整对化妆品的征税范围，对中低档化妆品免征消费税；增值税适时由“生产型”转为“消费型”，在适当提高增值税起征点的
16、同时，降低对小规模纳税人的征收率，采用有利于小规模纳税人生产经营的征税办法和管理方式；在合并内外资企业所得税的基础上降低企业所得税的税率；改变对农业的征税方式，取消农业税。增税并不是全面增加企业和个人税收负担，而是一种结构性的增税。目前许多领域由于征管滞后、税制不完善，税收征收没有到位，税收负担偏低。税负偏低，税收收入少，对政府实施积极财政政策所需要的扩大财政支出的支持度就小。在目前企业与个人投资和消费的积极性不高的特殊经济环境下，把滞留在企业和个人手中的应收未收的资金拿过来，转化成政府支出；把消费意愿不高者手中的钱通过税收政策与支出政策的配合转移到消费意愿高但消费能力低者手中，这对于拉动经济增长有更积极的作用，而且还可以调整既定的消费与投资格局。西方国家在经济衰退时期，运用财政政策进行反周期调节，在减税的同时，也采取了
