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1、对当前安全生产执法工作面临的问题的思考来源：主站发布时间： 2008-08-29 09:44 阅读次数：湖北荆州松滋市安监局法规科长江大洪一、安全生产执法工作的形势近年来，从我市的安全生产执法工作来看，正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以联合执法为切入，以安全生产监察执法为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。总体来说， 随着安全生产监管工作的深入开展，安全生产执法工作不断得到加强。资料显示，全国初步建立起国家、省、地、县，以及乡镇基层组织的委托执法等五级安全生产执法体系，执法能力和水平正在不断提高。但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的
2、快速转轨、企业家急需实现 利益最大化， 以及从业人员和公众维权意识的提高，安全生产执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段。一是经济高位运行带来安全问题。2007 年经济继续保持高位运行，GDP 增长 11%左右。经济高增长的同时，背后是超载、超限、超负荷、超能力组织生产等安全生产违法行为，加之地方安全监管水平和企业自身管理粗放，由此引发生产安全事故且居高不下。世界经济理论及发展历程趋势为：当国家的人均GDP 在 5000 美元左右时， 高速的经济发展很难避免工业伤亡事故的增加和大范围波动。按照国家统计局2008 年 4 月通报的数据表明，2007 年我国国内生产总值GDP 现价总量为24.6619 万
3、亿元，2007 年中国人均GDP 为 30100 元人民币，折合美金4350 元，正处于事故频发期。我国经济发展现状给安全生产执法工作带来巨大压力。二是企业片面追求经济利益。大企业故意减少安全投入，小企业有意不重视安全，不具备安全生产条件导致严重危害群众生命财产的安全生产事故屡屡发生。山西洪洞县瑞之源煤业有限公司新窑煤矿，长期非法盗采国家资源，始终没有得到查处。2007 年“12.5”矿难致使 105 名矿工遇难。2007 年 8 月 13 日，湖南省湘西州凤凰县堤溪大桥在施工中坍塌，64人死亡， 是我国建桥史上罕见事故。大桥的施工单位湖南路桥建设集团公司严重违反工程建设基本程序和质量标准，盲
4、目加快工程进度，擅自变更原设计的施工方案，现场管理混乱，施工质量差， 为工程留下了严重的安全隐患。这些严重的安全生产问题，不仅使国家的财产得受到损失，连起码的生命安全都得不到保障。三是瞒报事故现象屡屡发生。一些企业和不法分子以身试法、铤而走险，2007 年 3 月28 日，北京地铁十号线苏州街车站工地发生塌方，6 人被埋 ,施工方曾试图对外封锁消息。后经证实，施工方为中铁十二局，是一家中央企业。消息传出，令人吃惊。据统计，2007年 1 至 2 月煤矿发生了19 起重特大事故，其中有6 起被瞒报。 3 月中下旬又连续发生3 起恶意瞒报重特大煤矿事故的事件。事故发生后有关责任人隐瞒不报，破坏现场
5、， 销毁入井记录和资料，转移尸体，相关人员逃匿。四是人民群众对生活质量的要求明显提高，依法维护安全生产权益的意识普遍增强。群众对安全生产问题的投诉以每年近20%的速度递增，安全生产问题已经成为群众信访、上访的热点之一。二、当前安全生产执法工作中存在的问题及其成因当前， 我国的安全生产执法工作中有法不依、执法不严、 违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对违反安全生产行为熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级安全生产执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强安全生产行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，纵观全省、 全国还普遍存在不同程度的安全生产执法难的问题。（一） 长效机
6、制未建立完善，从而影响执法监管。有些地方政府对群众反映的安全生产问题熟视无睹、 不闻不问；少数职能部门放松日常监管，依赖专项行动，经常性的工作靠突击抓，头痛医头、脚痛医脚，未建立解决执法监管的长效机制，工作比较被动。2008 年国家安监总局派出了240 多人组成的15 个督查组，由局领导带队，到17 个省进行为期100天的督查。在基层发现了412 处违法违规的问题，发现了308 处重大安全隐患，并且对75个生产经营单位当场责令停产整顿。督查中发现许多企业的根本不具备安全生产条件。有的企业前几年就查处过，又恢复生产，严重影响安全生产执法形象。（二） 技术规范和相关条文不健全，从而影响执法监管。依
7、法行政讲究的是科学执法、规范执法。然而，当前在现场执法过程中，对某一行为施行行政方式无明文规定。如：建筑项目“三同时”要求，高危行业有法规，一般企业如何进行“三同时”，不进行“三同时”如何处罚，如何前置指导关；又如安全生产法 中相关条款已经和近期颁布的法律法规不配套，如何保障公平、 公正执法， 等等问题极大地损害了现场执法的严肃性与权威性。各行各业的安全审批实施细则，均无明确的定义及标准，致使无法正常开展工作。造成这种状况的主要原因在于缺乏明确的技术规范，由此无端造成工作的被动。（三）行政处罚不规范，从而影响执法监管。有些地方较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题。遇到上级领导打招呼、批条子时，
8、往往采取大事化小、小事化了的办法。而行政处罚不经集体讨论决定，行政复议不经复议小组核审，仅只少数领导说了算的情况，时有发生。另外，处罚程序不完善。常常以“特事特办”或“办公会议”的形式，去代替执法，导致处罚幅度难掌握， 人情难推却， 执法难到位。 甚至出现对于同一违法单位的同一违法行为，部门与部门之间、特别是企业与企业之间，处罚尺度明显不一。到现场取证材料，如照相、摄像以及现场采集的实物证据等，未依规定编号、归档或登记的， 更时有发生。行政处罚的主观随意性及不规范性，已经影响安全生产执法的合法性、科学性与准确性，应引起我们的高度重视。（四）执法队伍素质参差不齐，从而影响执法监管。以情代法、以罚
9、代法的现象较为普遍，为了部门利益，包庇袒护安全生产违法行为，甚至为企业通风报信，外省有些职能部门已经发生违反党风廉政建设的典型案件。产生该问题的原因主要是部分单位放松了对执法人员思想政治、 道德品质、 理想信念方面的教育，个别执法人员放弃了人生观、价值观的改造。（五） 地方保护主义干扰，从而影响执法监管。个别地方和少数领导安全生产意识淡薄，重经济、轻安全，盲目引进不具备安全生产条件和淘汰生产工艺的企业，形成了引进容易、规范难；上车后补票难、关停更难的困难局面，对执法工作不支持，甚至干预执法，各类安全生产问题和隐患久治不愈。一些地方片面强调地方保护主义影响，消极保自己的 “帽子”、“票子”，不敢
10、碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层安全生产执法队伍存在“查了也处理不了”的顾虑，松滋市委书记多次提出“安全执法无禁区、安全监管无特区”，有效克服了地方保护主义的干扰，但纵观其他地方也不同程度存在着对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查，查过一次但处理不了的不敢查，造成工作被动。问题的根源就是一些地方政府的重要领导安全意识淡薄，只追求政绩， 不考虑对安全生产的损害，表面上经济指标上去了，实际上给当地的人民群众生命财产安全埋下了“定时炸弹”。（六）企业管辖层次不清，从而影响执法监管。虽然安全责任“属地管理原则”三令五申，但实际中却无法得到落实到位。一个省属或地区级企业有安全生产违
11、法行为，其所在地的政府以及安监部门不是进行处罚，而是多方面进行协调；在招商引资的大潮中，投资的省、市重大建设项目，基层安监部门门只能想办法打些擦边球，不能认真履行职责。这个尴尬的执法困境已经成为一个突出的问题，在很多地方不同程度地存在着。在我国，行政级别高，意味着权限大， 行政资源丰富。由于有这样的级别距离和权力限制，地方政府官员、安监执法人员跟他们连平等对话都做不到，更谈不上监管执法了。三、影响安全生产执法工作的主要因素安全生产执法不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、 社会等各个方面的综合问题。 目前，我们安监系统执法难不是一个个案，从许多资料反映这是一个普遍现象，其因素也是多方面的
12、。（一）地方政府的发展观和政绩观是影响安全生产执法的根本因素。不同地区的生产力发展水平决定了基层地方政府的决策导向。不少地方领导仍认为GDP 是硬指标，安全生产是软指标、没指标；安全工作说起来重要，做起来次要，关健时不要。特别是经济相对落后的地方，年年层层下达的招商引资硬指标，最后只能引进安全生产“老大难”的企业。在这种情况下，基层地方政府的地方保护主义手段名目繁多：政府降低门槛招商引资不让查，借助权威机构不许查，出台土政策不准查，为企业挂牌保护不能查；所以，基层安监部门在执法中不得不有所顾虑，存在着对新建开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查的怪现象。（二）企业追求短期利益的
13、最大化是安全生产事故频发的直接动因。决定生产力发展水平的人（企业法人安全生产意识和法律观念淡薄）、工具（技术装备和生产水平落后）两大重要要素， 是当前安全生产执法面临的现实基础。一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲人的生命为代价。具体表现在：一是土法上马的小企业偷天换日，蒙混过关，屡禁不止。二是大企业将减少投入作为降低成本、追求利润的 “捷径”，这里既有企业受利益驱动的因素，也有受土小企业违法生产的不正当竞争挤压，造成价格扭曲的因素。三是结构性调整战略没有规划的问题依然突出。一些地方开门迎客，“不问出身”的短期行为严重，国家明令禁止的“五小”依然红红火火，经多次整顿仍未从根本上解决问题。（三）
14、诸多工作障碍是影响安全生产执法的主要因素。在体制方面，一是政府分管安全生产工作逐级弱化，国家兼任安委会主任的是政治局常委，省里是省长， 地区级是常委， 到了县乡级就是党委班子最后一位，管安全成了烫手的 “山芋”，形成了办事无权威、干事无地位；二是安监执法时刻受到地方“制肘”。安监部门是地方政府部门，不是一条边管理体制，难免受地方保护主义势力的影响大，这是一个共性的问题。目前， 我国县 （区） 一级的安监部门受“位子”、 “票子” 的影响， 往往造成站得住的顶不住，顶得住的站不住。在机制方面， 一是缺乏事前监督机制。许多安全生产违法问题都是决策不当造成的，仅靠安全生产执法的事后监督，难以奏效，应
15、加强事前防范，预防为主，完善安全生产前置把关部门责任追究制。二是部门联动没有形成长效机制。国家局倡导和推广部门联合执法，的确在对下发动和增强行动效果方面取得较好效果。但在具体执法工作中，还没有形成联动制度，应建立联席会议制和执法责任分工制。三是缺乏有效的奖惩机制。对安全生产做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，对安全生产不达标的企业缺乏处罚和追究措施，极大降低了安全守法成本， 也对企业做好安全工作产生很大的消极影响。特别是长期从事安监执法的一线人员工作压力大、责任重、待遇低，我作为基层一名监管人员，对每天24 小时提心吊胆的心理压力和对支付长年不关通讯工具的经济压力，以及爬山涉水的身体压力深有体会。
16、在法制方面，一是行政处罚难到位、抓手少， 影响了执法力度。有的企业存在安全隐患和问题，而法律法规多数规定先整改，企业就产生了侥幸心理、冒险主义，在安全生产生产问题上能拖就拖、逢检查就躲，想法设法与监管人员玩“猫与老鼠”的游戏。二是法律规定不具体，操作性差，难落实。众多法律法规却难见前置把关、集中许可，尤其是关停措施中缺乏断水断电、 吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等配套法律规定的踪影，也就出现了百部法律也管不住一起安全事故的怪现象。三是企业停产决定权在当地人民政府。如果说地方保护主义严重，政府就不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。四是强制手段少， 难以落实到位。 对于拒不履行安全生产行政处罚决定的行为，安监部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，往往是执行难，超越执法期限，最后不了了之。在安全生产监察能力方面，一是执法身份不明。安全生产监察队伍缺乏名正言顺的“身份” ，据资料显示，目前全国理顺了安全监管行政执法身份的仅占50%，半数监督管理部门对下级开展行政执法缺乏法律支撑。二是力量弱。如我市20 多名监管人员就要对近200
