2013年厦门事业单位考试-半月谈时事政治：【图】从源头规范地方政府土地出让

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1、 公考领袖公考领袖第一品牌第一品牌 【中公中公】圆梦群：圆梦群：35824642中中 公公 教教 育育 厦厦 门门 分分 校校 电电 话话 ：0 5 9 2 - 5 1 7 6 9 6 5 - 1 -半月谈时事政治：半月谈时事政治：【图图】从源头规范地方政府土地出让从源头规范地方政府土地出让 厦门中公教育温馨提醒厦门中公教育温馨提醒：2013 年福建事业单位考试，2013 年公务员考试行测申论， 2013 年福建公务员面试热点，2014 年福建省公务员考试，2013 年厦门事业单位笔试面试。今年上半年，税收收入增长虽然总体低中趋升，但结构性矛盾较为突出，中央级收入和地 方级收入增幅差距较大，地

2、方级收入中房地产占比过高，地区之间收入增长不平衡。税务总局局长王军在我国土地公有制条件下，土地出让收入既是国有土地出让的结果，也是政府公共收入的 重要组成部分。近年来，随着城市化、工业化的快速发展，土地出让收入增速较快，在地 方政府收入中占比较高，引发了社会公众的热议。本报告从众说纷纭的“土地财政”现象 出发，比较分析了土地出让收入与“土地财政”、财政、土地制度等方面的关系，试图得 出较为客观的结论，并在此基础上提出了规范土地出让收入的一些政策措施。土地出让收入引发的社会非议近年来，土地出让收入的绝对规模和相对比重有明显的提升，围绕地方政府土地出让行为 引发了社会上诸多议论。这些议论有的是针对

3、“土地财政”的，有些则是引申分析了房价、 地方政府债务等相关热点问题等。这些议论包括：土地的批租制导致地方政府过度依赖土地出让收入，在经济下行周期、地 方政府性债务从严管理影响下，这种依赖显得越发明显。从土地资源的稀缺性、对耕地的 严格保护需要以及从代际公平等方面看，现阶段地方政府“土地财政”的运作模式是不可 持续的。分税制体制导致财力向上集中，迫使地方政府靠“卖地”筹集公共投资资金。土 地“招拍挂”竞争性出让推高地价、房价。巨额土地出让净收益分配使用缺乏有效的监督 约束机制。土地的公有制以及政府对土地一级市场的垄断注定土地出让净收益是全体国民 的公共财产，但净收益使用的短期化、低效率、不留余

4、地、缺少透明度等问题都是引发社公考领袖公考领袖第一品牌第一品牌 【中公中公】圆梦群：圆梦群：35824642中中 公公 教教 育育 厦厦 门门 分分 校校 电电 话话 ：0 5 9 2 - 5 1 7 6 9 6 5 - 2 -会争议的焦点。对失地农民的补偿过低，没有处理好失地农民社会保障、就业等长期的社 会问题，有失公平。土地收入支撑了地方政府的巨额融资。社会对“土地财政”的矛盾焦点主要集中在地方政府过度依赖土地收益，具有明显的不可 持续性；社会对巨额土地净收益使用的不透明、低效率等问题得不到有效解决普遍担忧； 作为公共资源，土地收益没有切实改变百姓的福祉，反过来民众付出的成本与获得的收益

5、不对称。这些问题都发生在政府土地出让环节，由此取“土地”与“财政”的交集，称之 为“土地财政”。土地出让收入与财政关系及“土地财政”土地出让收入，是土地交易收入，是土地出让的结果。只有在自愿、互利、平等的原则下 发生的土地交易，才能形成出让方的土地出让收入。这种交易从实质上说，与其他的商品 交易并无两样。所以，土地出让收入不具有强制性特征。在土地公有制条件下，政府代表 国家行使土地所有者的职责，土地使用权出让形成的经济收入理应构成政府收入，进而形 成政府的必要财力。由此可见，土地出让收入本身并非天然就形成“土地财政”。实际上，我国城镇土地早在 1987 年就真正作为生产要素进入土地市场，出让的

6、收入归政府 拥有，但当时并没有“土地财政”一说。“土地财政”现象是随着土地市场交易的日益扩 大和政府对土地交易方式规范化（主要实行“招拍挂”）、土地出让收入管理日益纳入预 算的过程中日益“崛起”的。尤其是从 2007 年开始，国家对土地出让收入管理制度进行了 改革，将土地出让收入总价款纳入地方政府性基金预算管理，从而在统计口径上显性化了 土地出让收入规模，进一步激发了社会非议。近年来，全国土地出让收入整体呈现攀升态势，从 2007 年的 1.2 万亿上升到 2011 年的 3.35 亿元，年均增长 29.3%，而同期 GDP 年均增长速度为 15.5%，土地出让收入的年均增 幅接近 GDP 的

7、一倍。从土地出让收入占 GDP 的比重来看，2009 年以后土地出让收入占 GDP 的比重都维持在 7%以上，也明显高于 2007 年和 2008 年。从收入结构看，在取消预算外收入后，地方财政收入包括地方财力、基金收入以及债务收 入。基金收入中绝大部分是土地出让收入，以 2011 年为例，土地出让收入为 33477 亿元， 占全部基金预算收入的 75.3%。全部土地出让收入中中央收入 305 亿元，地方收入 33173 亿元，占全部土地出让收入的 99.1%，占地方基金收入的 86.8%。土地出让收入已经成为地 方政府可支配公共收入的重要组成部分。2007 年土地出让收入占地方一般预算收入比

8、重为 50.9%，2011 年这一比例上升到 63.9%，五年间比重值最高的 2009 年为 85%。2007 年土地 出让收入占地方一般预算财力的比重为 34.6%，2011 年这一比例上升到 44.2%，五年间比 重值最高为 2009 年的 56.8%。综上所述，我们可以大体体会出如下结论：引起社会大量非议的“土地财政”现象的首要 原因不是土地有偿使用制度本身，也不是土地出让收入该不该归政府拥有的事实，而是因 为土地出让收入规模日益壮大，甚至于占地方财政总财力的“半壁江山”。公考领袖公考领袖第一品牌第一品牌 【中公中公】圆梦群：圆梦群：35824642中中 公公 教教 育育 厦厦 门门 分

9、分 校校 电电 话话 ：0 5 9 2 - 5 1 7 6 9 6 5 - 3 -近年来，随着国家逐步将土地出让收入纳入财政基金预算管理的过程中，在社会公众的视 野里，“土地财政”与财政有融合的趋势，对财政部门造成了较大的舆论压力。一些学者认为，“土地财政”产生的根本原因在于当前的财税体制，即“在财权向上集中， 事权向下转移之时，地方政府将目光瞄向了土地”。诚然，1994 年分税制确实是蕴含着中央财政收入占全国财政收入比重较为明显提升的因素， 地方政府预算内财力也因此相对下降。在地方政府缺乏举债权和税收立法权的情况下，相 对于既定的职责划分，财政预算内压力的增加也是公认的。但“分税制”也只是仅

10、就预算 内资金进行了体制划分，而对当时地方政府占比很高的预算外资金基本上没有触动。其原因，我们认为，一方面在于预算外资金管理不规范、资金分散和财政统筹能力不足， 不具备进行体制划分的条件，另一方面也可能是为地方政府保留一块“自留地”，以调动 积极性。不过，这也为地方政府（无论是缘于客观的势头或者是出于主观的动因）过度依 赖公共预算外的资金（包括土地出让收入）满足支出用度提供了体制激励。也就是说，客 观上助长了地方政府在城镇化、工业化发展的大趋势下，“不失时机地”通过“招、拍、 挂”机制获取土地出让收入的冲动。但这种激励的程度或者效果如何，却需要视具体情况而定。就土地出让收入而言，其规模 的大小

11、主要还看当地经济发展、土地供求关系和市场发育程度如何。按理说，我国中西部 地区财政相对困难，理论上更应扩大土地出让规模，但实际上并非如此。以 2010 年为例， 京津沪等相对发达九省市的土地出让收入约占全国三分之二，而中西部地区土地出让收入 却仅约占全国三分之一。可见，土地出让收入的多寡和分税制财政体制所影响到的地方财 政相对困难程度没有直接的对应关系。土地出让收入与现行土地制度的关系土地制度，尤其是土地的产权制度，决定着土地收益的归属。因此，土地出让收入与土地 制度有着天然的联系。地方政府高度依赖土地出让收入与我国土地公有制、使用制度等方 面有密切关系。土地所有权益的地方化。我国宪法、土地管

12、理法已明确规定我国实行社会主 义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市土地国家所有（全民所有）， 农村和城郊土地属于集体所有。国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。但在实践中，包括土地规划在内绝大多数城市土地管理职责由市县人民政府的土地行政管 理部门具体执行，而农村集体土地也必须经过国家征用后才可转变用途，最终仍然受到地 方政府规制，其结果是市县人民政府掌控着国家绝大多数土地资源的实际控制权，而国务 院代为履行的土地所有权无论是在土地的占有、使用、收益和处置权方面都受到来自地方 政府的牵制甚至是左右而被事实“虚置”，土地管理与出让收入的管理也自然被地方政府 实际主导。征地补偿制

13、度不完善形成了巨额土地购售差价。虽然 1982 年以来国家多次提高征地拆 迁补偿标准，2004 年 10 月国务院发布的关于深化改革严格土地管理的决定和同年 11公考领袖公考领袖第一品牌第一品牌 【中公中公】圆梦群：圆梦群：35824642中中 公公 教教 育育 厦厦 门门 分分 校校 电电 话话 ：0 5 9 2 - 5 1 7 6 9 6 5 - 4 -月国土资源部出台的关于完善征地补偿安置制度的指导意见提出，如果原有最高赔偿 标准（约为耕地平均年产值的 30 倍）仍然不能保证被征地农民原有生活水平，可以从国有 土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，也可按被征地片区综合地价进行补偿，但征

14、 地补偿标准的依据仍然不是土地征用后的市场价值。其结果是地方政府出让土地的价格远 远高于征地拆迁的成本，形成了征地和卖地的巨大价差，激励政府征地、储地、卖地，攫 取巨额土地出让收入。土地批租制度激励了地方政府高度依赖土地出让收入。现行批租形式的土地使用权出 让制度，使政府在短期内可筹集大量资金用于加快城市基础设施建设，改善城市环境，但 同时也带来以下突出问题：一是土地批租制诱发地方政府短期行为。批租制下，地方政府将未来若干年的土地租金 “一次性拿足”，并由当届政府支配使用，很容易刺激地方政府短期行为，甚至诱发地方 政府操控土地市场和土地价格的利益动机。当届政府为了谋求任期利益的最大化，热衷于

15、大量批地，导致土地批租泛滥和土地开发的低效率，助长了当届政府的投资热、重复建设、 政绩工程、形象工程等短期行为。二是土地批租制抬高了住房市场的进入门槛。土地使用者把几十年的土地租金一次性折现 交付，提高了房地产的开发建设总成本，并直接传导到房价上，造成住房市场进入的高门 槛。三是批租制使土地收益分配异化。在“招拍挂”式的土地批租制下，尽管可以实现地价的 应收尽收，但却也使政府丧失了对土地未来溢价收入的掌控能力。土地溢价形成的权益收 入大部分都转化为“超额利润”，由房地产开发商和房地产投机者获取，由此造成非常畸 形的利益分配格局，形成严重的社会不公。四是土地出让金收取和使用造成严重的代际不公。批

16、租制下，地方政府一次性收取几十年 的土地租金收益，导致寅吃卯粮，产生了较为严重的代际不公平。在缺乏土地批租有效监 督的情况下，单届政府大肆出让土地，出现“本届政府卖土地，下届政府卖空气”的局面， 其实质是提前透支了本应由往后各届政府的收支能力，损害了后代居民的公共利益和长远 利益。规范地方政府土地出让行为西方发达国家政府出让土地已经有相对成熟的经验，我们国家公有制基础上政府出让土地 获得收入更是合理合法，市场经济条件下“价高者得”也符合市场要素分配规律，问题的 关键是在合理合法的逻辑下如何进行规范。我们认为，规范包括三个层面。首先，要对地方政府什么条件下出让土地、出让多少土地需要有一个制度规范；其次，要 对地方政府以何种方式获得土地收入有更加科学的规划；第三，要对地方政府已经形成的 土地出让收入科学合理分配。社会上对地方政府土地出让行为的专业的和非专业的非议广 泛存在于上述三个层面。我们认为，破解社会非议需要从源头上规范地方政府土地出让行 为，让政府的土地资源