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1、1市场转型过程中地方政府角色研究述评一、既有理论改革开放后，中国的经济发展举世瞩目，国内外许多学者试图破解中国经济增长之谜。对中国地方政府在经济增长过程中扮演了什么角色的研究，很可能是解谜的钥匙之一。中国几千年中央集权的统治历史，受儒家文化影响的权威主义的民族性格，以及几十年社会主义计划经济的制度沉积，使得从计划转向市场的过程中，政府的角色绝对不可忽略。中外学术界对此进行了一系列的研究，提出了“地方法团主义“、“地方政府即厂商“、“地方性市场社会主义“、“村镇政府即公司“和“谋利型政权经营者“等观点。但总体来说，国内学者对地方政府在经济发展和农村工业化过程中所扮演的角色研究尚不多见。本文试图在
2、综述前人研究的基础上，结合我们初步的研究和理论思考，建构一个地方政府角色的分析框架。1.“地方法团主义“（local state corporatism）戴慕珍（Jean Oi ）在对财政改革激励下的地方政府行为进行经验描述的基础上提出了“地方法团主义“理论（Oi，1992；1995；1998；1999）.她说“，在经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，我称之为地方法团主义？我所说的地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司“（Oi，1992：100-101）.地方政府主要通
3、过以下四个杠杆控制和介入企业的经营运作：一是工厂管理。地方政府把企业承包或者租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预与控制。2承包制把集体企业日常的经营管理权分散下放，并且用金钱激励工厂经理提高工作效率和增加生产。承包者可以对人事、发展、投资及生产提出建议，但是最终决定权掌握在政府手里。二是资源分配。地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择的分配。三是行政服务。包括协助企业取得营业执照、产品合格证、产品奖和减税机会等常规服务；动员地方政府辖下的所有机构和组织扶植重点的乡镇企业等特殊服务；甚至直接给予企业行政拨款。四是投资与贷款。控制投资和贷款
4、是地方政府引导经济发展的最有效杠杆之一。主要通过三个途径实现，即：为企业提供贷款担保；评定企业贷款等级；支持当地成立半私营的信贷组织等（Oi，1992：118-122）.戴慕珍认为激励地方政府积极推动乡村工业化的制度性因素有两个：一是财政体制改革，二是农业的非集体化。分灶吃饭的财政体制改革极大地激励了地方政府发展当地经济的积极性；而农业的非集体化使发展工业成为地方政府推动经济发展的首选。这两个制度激励因素促使地方政府积极推动地方经济的发展，扮演了“企业家“的角色。20 世纪 90 年代末戴慕珍进一步探讨了地方法团主义的进化问题。她认为在80 年代，农村经济增长主要来自集体经济，地方政府对集体所
5、有的乡镇企业有强烈的偏爱，歧视私营经济，很少给予贷款和原材料供应方面的援助。从 80 年代末开始，国家的宏观经济环境发生了变化，银根紧缩，很多原来得到地方政府的支持，曾经快速增长的集体乡镇企业风光不再（Oi，1998：54）.而 90 年代地方法团主义出3现了进化，进化主要表现在，一方面通过有选择性的私有化加强集体经济，即除了对少数重要的、获利较多的成功企业继续保持直接控制之外，关闭问题严重的集体企业，对其他集体企业进行租赁、出售等形式各异的改制；另一方面把扶持的对象和范围扩展，延伸到私营企业，地方政府官员与一些重要的私营企业之间形成了共生关系。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动
6、资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展“（Oi，1998：36）.地方政府运用对合同及资源的控制以及政府与私营企业之间形成的共生关系，把私营企业整合进了法团主义的框架之内（Oi，1999：135、137）.戴慕珍揭示了地方法团主义在 20 世纪 90 年代的演进，但是并没有根本改变当初的主张。在她看来，对于经营绩效良好、获利较高的集体企业，政府介入以获得财政收入的决心和能力还是无可撼动的；村镇政府鼓励民营化的举措只是为了甩掉负债的集体企业的包袱、扩大税基，发展经济的手段并没有发生根本的改变（Oi，1998：61）.2.“地方政府即厂商“魏昂德（Andrew Wal
7、der ）考察不同层级的政府之间在组织特征方面存在的差异，阐明了为什么地方政府与高层政府相比，具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益，形成了“政府即厂商“的理论。魏昂德对地方政府在经济发展中的角色研究源于对科尔奈的研究的反思和深化。科尔奈发现匈牙利过去市场改革的失败不是因为厂家或政府经济激励的缺乏，而是在于两者间的关系，尤其是导致讨价还价体制的双边垄断，这种讨价还价软化了预算约束并弱化了经济绩效。认为只有切断政府和厂家之间的所有权联系，讨价还价机制才会消失，预算约束才会硬化。然而 20 世纪 90 年代中期以前中国的经济发展却展现出一幅“无私有化的进步“的奇异图景。为什么中国的现实与理论如此
8、不同？魏昂德提出了两个解释：4第一个是预算软约束分析通常假定只有一个“所有者“，即“国家“，然而事实上公有制企业的潜在所有者与政府的各级行政区的数目一样多；第二个与第一个密切相关，不同层级的政府在企业中的利益和对企业的控制能力不一样。魏昂德提出了他的中心论点：科尔奈关于组织假定的有效性随着行政级别的变化而变化，这可以对地方政府所辖的公有企业为何发展得如此之好作出解释（Walder，1995：276）.关于地方政府的财政激励，魏昂德认为财政体制改革给地方政府提供了财政激励激励随着政府级别的降低而增强。20 世纪 80 年代进行的财政改革改变了中国各级政府间的关系：企业按固定的税率纳税，替代了原先
9、自动把全部利润上缴的做法。向自己辖区内企业征税后，各级政府向上级政府上交合约确定的数额并可以保留剩余。地区的经济发展越快，企业财务绩效越好，当地政府的收入增长也越多。除此之外，更强的激励来自于不与上级政府分享的预算外收入（Walder，1995：276-281）.关于地方政府的非财政利益，魏昂德认为约束高层政府对企业财务管理的一个重要因素是企业为辖区提供就业机会、社会保险和住房基金，以及为其他企业稳定地提供生产要素等等非财务利益。地方政府不依赖这些非财政产出，因此会加强对企业的财务管理（Walder，1995：281-283）.关于地方政府的监测能力，魏昂德认为与过往根据实物产出来判断企业绩效
10、不同，地方政府与企业讨价还价的内容发生了变化，不再集中于供应、价格和投资项目的预算，而是关于销售前景、财务绩效和还债能力，从而使企业预算逐步硬化。而且，对于拥有较少工业基础的地方政府而言，他们有着更强的监测能力实施其作为所有者的权力。地方政府监控和指导企业的能力最强的那些地方有着最好的经济绩效。这样，中国政府拥有的公有企业以一种意想不到的方式解决了监控问题（Walder，1995：283-284）.因此，魏昂德强调“财政包干“、“分灶吃饭“的财政体制5改革给地方政府带来压力的同时，也刺激了地方政府谋求经济发展以获取较大的财政收益。这导致地方政府角色和行为的变化。他认为在中国的公有部门中，产出和
11、生产力最迅速的增长发生在政府所有权最清晰并且最容易实施的地方。地方官员可以把公有企业当作一个多样的市场取向的公司来管理，地方官员成了市场取向的代理人和行动者。中国工业以年平均 13%的速度增长了十几年，其中超过每年 20%的速度是由县、乡和村级政府所有的新兴公有企业部门实现的（Walder，1995：264）.政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系，即政府作为所有者，类似于一个公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色（Walder，1995：268-269）.“实地研究一再表明，在整个 80 年代，乡和村的工业企业都由当地政府所有并操作，地方官员实际上深深地卷入经
12、理人员的聘任或酬劳、企业的建立或关闭、资本的筹集、生产线的改动，以及市场策略的决策过程，尤其是经济活动超出其行政区之外时“（Walder，1995：271）.3.“地方性市场社会主义“（Local Market Socialism）林南（Nan Lin ）认为地方法团主义从根本上说是一种经济学范式，它把财政改革作为农村改革的基础（林南，1996：69），因而无法清楚解释为什么全国性的政策下会出现多元化的地方模式。他主张用地方性市场社会主义的视角来分析社会主义社会的改革进程，认为地方性市场社会主义是地方法团主义在农村的具体体现。地方性市场社会主义所力图把握的，是近年来改革中政治因素与意识形态成份
13、的相互作用（作为政治轴线的社会主义），经济体制不断变化的性质（作为经济轴线的市场机制），以及社会文化方面的地方性根源（作为社会轴线的网络）.简言6之，林南认为应从科层协作、市场调节和地方协调来分析改革中的经济体制，其中地方协调的角色至为关键。同时特别强调以扩大家庭关系为基础的社会网络的重要性，认为地方协调的建构基础是地方网络（关系网），主要是家族亲属关系（林南，1996：72），法团主义通过主要存在于亲友、家庭和社会关系之间的关系网络发挥作用（林南，1996：85）.以大邱庄为案例，林南分析了“地方性市场社会主义“在中国农村的运行情况。整个大邱庄的政治组织与经济组织浑然一体，总公司既是党委办公
14、室，又是村行政机关，形成党、政、企三位一体的法团组织，以经济为重心，以营利为主要目标。与地方法团主义相比“，地方性市场社会主义“的特点是引入家族网络这一变量。大邱庄整个村庄就是一个公司，村内经济制度极强地附着在一个以家族网络为主体的社区中，村内权威建立在个人魅力的领导风格上。换言之，大邱庄以一个核心家庭及其宗族成员所构成的家族网络支持一位至高无上的领导权威，通过动员社区内部传统社会文化力量来推动社区的经济发展。在地方性市场社会主义中，至高无上的领袖的权威是源自对社区内所有经济、政治、社会资源的控制，而非源自于由上而下的国家科层体制的政治权力及意识形态。4.“村镇政府即公司“彭玉生（Peng，2
15、001）就地方法团主义、非正式私有化和市场监督三种理论对乡镇企业绩效的解释力进行了定量的验证。中国乡镇企业比国有企业表现出了更高的绩效，而乡镇企业是如何克服困扰国有企业的软预算约束和委托-代理问题的呢？彭玉生归纳了三种理论解释：（1）非正式私有化的观点。乡镇企业代表一种非正式的或者说是模糊的私有产权，在局部改革的情况下，这种产权形式更有效率。（2）地方法团主义的观点。乡镇政府作为一个公司，其规模和范围是小的，这7使得地方政府官员更方便直接地监督乡镇企业并限制了他们平调补贴的能力。 （3）市场监督的观点。乡镇企业面对严格的市场监督，有效地缓解了代理问题。彭玉生根据三种理论视角提出了四个假设：根据
16、地方法团主义理论提出村镇级公司的大小和规模与企业的生产率负相关；根据市场监督理论提出村镇级公司的大小和规模对企业生产率不会产生负面影响；根据非正式私有化理论和地方法团主义理论提出村属企业在要素生产率方面比镇属企业好；根据市场监督理论提出村属企业与镇属企业在要素生产率上无明显差别（Peng，2001：1349-1356）.彭玉生用总产值、销售收入和增加值作为衡量企业绩效的因变量，用资产、工人、平均工资和行业类别作为企业层面的自变量，用政府的行政级别、所属企业数量、工人总数、总资产作为公司（乡镇政府作为公司）层面的自变量，并运用 1993 年江阴市的调查资料验证上述的四个假设。结果发现：村属企业和镇属企业有着相似的生产绩效，但都优于县属国有企业；村、镇公司的规模对生产率有着轻微的促进作用，而不是带来生产率的降低。彭玉生因而得出结论：这些发现符合市场监督理论，该理论强调劳动力、产品和金融市场充分竞争能解决经理人的激励兼容问题（Peng，2001：1341）.彭玉生对魏昂德的观点做了两点修正：不是政府直接监督而是市场间接监督减小了乡镇企业的代理问题；不是地方政府 P 公司内部的平调补贴而
