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1、行政执行中的伦理问题与道德准则邓频声 罗能生摘要:行政执行是实现行政目标的过程,涉及到多方面的复杂关系和程序,包含着诸多的伦理问题,需要遵循正确的伦理原则。行政执行主体应该公正地运用行政执行权力,自觉履行行政伦理责任,坚持选择正当的执行手段。只有这样,行政执行才能合理地进行,有效地实现预期行政目标。关键词:行政执行;公正;伦理责任;正当手段行政执行是行政机关和行政人员依法实施公共政策、行政目标的活动,是行政理念转换为行政现实的关键性环节。行政执行是一个复杂的过程,包括行政政策的推行、公共资源的分配、行政管理和行政裁决、公共服务的提供等多方面的内容,涉及到多方面的复杂关系,面临着诸多的伦理问题,
2、需要遵循正确的道德准则。一、行政执行中权力运用的公正行政执行是行政主体运用行政权力来实现行政目标的过程,因此,如何来行使和运用行政权力,是行政执行中要解决的一个基本问题。行政执行过程中的行政权力主要包括: (1)行政许可批准权,即行政机关对公民、法人和其他社会组织的某种活动予以许可或批准的权力; (2)行政确认权,即行政机关对于某种事实或资格予以证明的权利,如企业注册,房产登记发证等: (3)行政检查监督权,即行政机关对公民、法人和其他社会组织在社会生活中遵守法律、法规和行政命令情况进行检查、监督的权力; (4)行政制裁权,即行政机关对违反法律、法规和行政命令的公民、法人和其他社会组织予以惩罚
3、的权力; (5)行政强制权,即行政机关对不履行法定义务或行政命令的公民、法人和其他社会组织采取强制措施,迫使其履行法定义务、遵从命令的权力; (6)行政司法权,即行政机关依法对某些纠纷或争议进行裁决的权力; (7)公共资源的分配权,即对一定公共资源如何分配安排的权利,如公共补助、救济,公共设施、公共服务的分布和安排等。在行使这些行政权力过程中,都涉及到的一个根本性的伦理问题,这就是公正问题。这里的公正,一方面是由制度安排决定的,如行政许可制度对那些公民或法人以及那些行为可以给予许可,就涉及到是否公平、是否带有歧视性的问题。如果在一些本来应该所有公民具备一定条件就可以进入的领域设置一些歧视性障碍
4、,或故意抬高进入门槛,把一些公民排除在外,这种许可制度就是不公平的。另一方面,这种公正也是由行政机关和行政人员在行政执行过程中的行为表现出来的。这主要表现在行政主体在执行政策和行使某些自由裁量权时,是公正还是偏私的问题。如在公共资源分配时,一条公路应该通过那里,公共补助费给予谁、给与多少;在执行行政裁决权时,对有纠纷的事情怎样来判定、处理,等等,行政主体拥有相当大的自主权,都涉及到公正问题。应该说,行政主体权力运用的公正是行政执行正当有效的根本保障。现代契约理论告诉我们,由于受交易费用和信息不完全的制约,任何法律、法规和政策都是一种不完全契约,都不可能对行政主体和对象的行为进行完全的约束。特别
5、是为了具有普适性和适当弹性,行政法律、法规和政策的规定总是原则性的,不可能对每一个具体的行政行为作出明确规定,这就为行政主体留下了相当大的操作性空间。这也就意味着,法律、法规和政策的公正性的落实,很大程度上要依赖于行政主体的自觉。如果行政主体在执行权力运用过程中不公正,那么,法律、法规和政策的公正就不可能实现。当然,行政执行行为的公正,也是行政执行行为的内在要求。行政执行和其他行政行为一样,都是一种公共行为,应该以公共利益为根本取向,公平地对待每一个相关公民,而不应该偏私,否则,也就背离了其公共性质。同时,行政执行行为只有保持公正时,才可能得到公民的支持和积极配合,才可能减少执行中的冲突和矛盾
6、,降低执行成本,提高执行效率。那么,具体说来,行政执行的公正体现在哪些方面,或者说行政主体应该如何来公正地行使行政执行权力?其一,公正地选择适用的法律和政策依据。行政主体在执行行政处置权、裁量权时,首先存在一个依据什么法律和政策来进行裁量的问题,选择的法律和政策是否适当,是行政执行能否公正的基本前提。由于法律、法规和政策的多层次性和多方面性,也由于事物联系的多样性,同一行政裁量对象可能涉及到诸多的法律、法规和政策条文,而依据不同的法律、法规和政策条文,可能会做出不同的裁定。这样,选择一个适当的法律、政策依据,就是保障行政执行公正的重要条件。选择适当的法律、政策依据,一方面要靠行政执行主体的认知
7、能力,对相关法律、政策的熟练程度和理解能力,以及对事情性质、程度的准确把握;另一方面依赖于行政主体的公正意识,特别是当某些行政裁量可能涉及到行政主体自身或关系紧密者的权益时,公正的意识就显得特别的重要。这里的公正,就是要求行政主体排除自身利益和个人价值偏好对选择的影响,客观、公正地选择最适当的法律、政策依据来判定和处理相关的行政问题。 其二,公平地对待行政执行中的每一个对象。行政执行所面临的对象,常常是公众或许多的人,如何一视同仁地来对待每一个相关主体,是行政执行公平的一个重要方面。这个问题特别突出地表现在公共资源的分配和安排上。我们知道,政府掌握着许多公共资源,这些资源分为两类,一类是没有排
8、他性的,每一个公民都可以同时去享用,如国防安全、公共信息、基本社会保障等;一类是带有一定的排他性的,给与了甲就不能给与乙,或者给与甲多一点,就必须少给一点乙,如政府投资、政府补贴、政府救助等。第一类资源比较好处理,不存在如何分配的问题,公平问题不是很突出。第二类资源分配中却存在一个明显的公平问题,这就是应该分配给谁、谁应该得到多少的问题。政府掌握的公共资源不是也不可能通过市场的方式来配置,而是通过行政的计划和决定来安排和分配,这就要求行政执行主体必须以公正的尺度来公平地处理资源的分配问题。这里的公正:一是要求以统一尺度和规则来考量相关对象,确定谁应该享用或享用多少公共资源:二是应该更多的关注弱
9、势群体的利益和需求,应该遵循罗尔斯提出的“最少受惠者的最大利益”的原则来处理。其三,公正地安排行政执行的具体程序。行政执行是通过一定的程序来进行的,只有当不仅执行的法律、政策依据是公正的,而且其程序也公正时,才可能保证执行的结果是公正的。例如,在行使行政制裁权时,在程序设计上给予对象充分的制裁前的充分说明权和制裁决定后的申诉时间,就可以最大限度地保障其公平的权利,使其应有权利不受侵害。二、行政执行中的伦理责任行政执行是否有效,取决于两个方面的条件,一是要执行的法律、政策和决策是否科学、明确和适用,一是行政执行主体能否充分发挥能动性。而影响行政主体能动性发挥的关键,是主体的责任感或伦理责任。行政
10、主体在行政体系中充当一定的角色,拥有一定的职权,也必须承担一定的责任。行政主体在行政执行中是在执行国家的法律、政策和上级的决策,因此,其责任首先是对国家和政府负责,履行国家和政府赋予其作为一个行政人员的职责,坚持按法律和政策办事;其次是对上级负责,尽责尽力执行上级的命令和交给的工作任务,达成上级确定的行政日标。同时,行政执行的根本目的是为公民提供有效的公共服务,实现公共利益,因而必须对行政行为所涉及的公民负责。应该说,这些责任首先是行政制度的要求,是由行政主体的角色所规定的,是与其职权相对应的一种工作责任,因此,还不是一种真正意义上的伦理责任。只有当行政主体在行政执行过程中,逐步把这种制度确定
11、的责任内化为自我内在的责任意识和责任感,并自觉地基于内在的责任感去履行职责,而不是受外在制度约束,不是出于获取权利的目的时,这种行政制度责任才转化为行政伦理责任。同时,行政执行中的伦理责任还表现在对制度或体制责任的一定程度的超越上,即不仅仅自觉履行制度所规定的责任,而且能够从职业良知出发自觉履行虽然不属于自己职位的、但对于行政事业、对于人民是有价值的责任。特别是当来自行政上级的某些决策或命令不正当、有悖于国家和人民利益时,能够基于职业良心和道德信念,拒不执行,甚至表示反对,这是行政执行伦理责任的更高层次的表现。行政主体的伦理责任对于有效和正确的执行行政命令和决策,完成行政工作任务,实现行政目标
12、,具有重要的意义。首先,行政伦理责任是保障行政制度有效运行,行政目标有效实现的必要条件。一般说来,现代行政运行机制是通过一套规范的制度和程序来实现的,这种规范的制度和程序,减少了行政行为的不确定性,提高了行政活动的效率。但是,任何制度由于受有限理性和交易成本的约束,都是不完全的,不可能对人们之间的关系和行为作出完全的约束,行政制度也是如此。同时,行政制度的约束是一种程序化的、正规化的约束,而行政执行过程中经常遇到的却是非程序化、非正规的事情,这就需要行政人员在遵循基本原则的前提下,自主地进行判定和处理。显然,在这种制度不完全和处理非程序化事情的过程中,行政人员的自觉的责任意识就起着关键性的作用
13、。只有当他们不是被动的适应行政制度,消极地应付行政命令,而是基于责任心,尽责尽力地履行职责,积极努力地去开展工作,才可能有效地去推进行政工作,实现行政目标。其次,行政人员的伦理责任,可以提高行政工作效率,降低行政运行成本。行政的效率的提高有待于行政人员积极性的发挥,需要形成有效的激励机制。对行政人员的激励来自两个方面:外在的激励和内在的激励。外在的激励主要来自于外部提供的能够满足行政主体需要的各种条件,内在的激励则是行政人员内在的精神追求和道德信念。职业良心和道德责任意识,是最基本的内在激励机制,它激发着行政人员尽责尽力地去工作。同时,这种基于责任心的工作激励,不受外在条件的影响,不需要付出什
14、么激励成本。此外,行政主体的伦理责任的确立,将有效遏制行政人员的“机会主义”行为倾向,大大降低行政执行过程中的管理、监督成本,提高行政运行效率。再次,行政人员的伦理责任,可以在一定程度上弥补行政制度的不足和降低行政失误。由于受种种条件制约,行政制度总是存在不完善之处,存在着某些漏洞。这些不完善或漏洞,事前往往难以发现,在执行中才会暴露出来,这就需要行政主体凭借职业的良知和责任心在具体工作中加以弥补,否则,将造成程度不同的消极后果。特别是当上级的决策或命令出现失误,或者不正当时,行政人员只有具备高度的对国家和人民的责任心,才可能敏锐地去发现问题,勇于去抵制上级不正当的、背离公共利益的命令,保障行
15、政行为的正当合理的进行。三、行政执行手段的正当性行政执行是通过一定的行政手段去实现行政目标的过程。行政执行手段是否正当合理,直接影响到行政目的的正当性和有效性。只有当不仅行政目的正确,而且执行手段也是正当时,才能保障行政过程的正当有效性。对于政治目的与手段的关系,有“政治学之父”之称的马基亚维利曾认为,只要目的是正当的,一切手段都可以用。在现实政治或行政生活中,可能也有一些人仍然暗中信奉这种观点。不过,这种观点在专制政治或精英政治时代,也许有其市场,但在现代民主政治中,显然是行不通的,也是不正当的。行政过程的正当性无疑首先要依靠正当的行政目的来确定。但是,目的与手段是相互依存的。正当的行政目的
16、还需要正当合理的行政执行手段去实现。如果正当的行政目标采取了非正当的手段来实施,那么,行政目的正当性就会大打折扣,甚至会丧失其合理性。例如,如果我们采取侵犯少数或个别人的基本权利的手段来进行公共设施建设,就是不该的、非正当的。在行政过程中,行政执行手段比行政目的更为现实和具体,它对公众是否认可和支持政府政策及其行为有着重大的影响。在行政过程中,公众首先直接感受到的是执行的手段而不是预期的目的,人们往往是通过行政主体的手段来体会行政活动的目的和性质的。因此,行政执行手段正当与否,将直接关系到公众对行政工作和目标的认同和支持度。如果行政执行手段不正当,侵犯了公众正当权利或采取带有欺骗性质的方式来进行,公众就有理由怀疑行政目的的正当性,就不会认同和支持行政主体的行为,行政执行就很难有效和顺利进行。当然,强调行政执行手段必须正当,也是对行政主体行为的一种有效约束。现实中有些行政领导人常常以自己的目的是为了人民办好事,来为自己不正当的行为辩护。如有些地方领导人为了自己的所谓“政绩工程” 、 “形象工程”,强制性地扣除机关干部、教师工资作为捐款,这就侵犯了公民的财产权。但他们却总是
