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1、1完完善善城城乡乡居居民民最最低低生生活活保保障障制制度度的的政政策策建建议议安徽省财政厅社保处安徽省财政厅社保处党的十七大提出把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为 2020 年构建和谐社会的九大目标和主要任务之一。作为城乡困难群众基本生活保障的最后一条保障线，城乡居民最低生活保障制度（以下简称“城乡低保” ）的建立和发展，对于体现社会公平、维护社会稳定，完善覆盖城乡居民的社会保障体系建设，都具有非常重要的意义。当前，随着社会经济的不断发展，城乡低保制度的建设已经进入了关键阶段，新情况和新问题也不断出现，因此，研究城乡低保存在的问题，提出完善城乡低保的政策建议，已经显得非常迫切。一、城
2、乡居民最低生活保障制度发展历程一、城乡居民最低生活保障制度发展历程我国的城乡居民最低生活保障制度，是 20 世纪 90 年代以来，为适应社会经济发展，参照国外社会救济制度的先进经验，结合我国的国情，对传统社会救济制度进行彻底改造的创新成果。目前，主要包括城市和农村两种最低生活保障制度（以下分别简称为“城市低保”和“农村低保” ） 。以安徽省为例，城乡低保主要经历了三个发展阶段。（一）城市低保：（一）城市低保：第一阶段：探索和起步阶段。第一阶段：探索和起步阶段。1996 年，安徽省合肥市在省内率先出台相关文件，探索建立城市低保制度。19972年，国务院出台文件，要求在全国范围内建立城市居民最低生
3、活保障制度，城市低保制度迅速在我国推开。第二阶段：建立和发展阶段。第二阶段：建立和发展阶段。1999 年，国务院颁布了城市低保条例，要求全面建立和完善城市低保制度。2001年，根据国务院统一部署，全国各地强化城市低保工作，加大财政投入，使所有符合条件的城市贫困人口都能享受到最低生活保障。安徽省城市低保对象人数，由 2001 年初的 11.23 万人增加到 2002 年末的 103.87 万人，增加了 9倍多。第三阶段：稳定和完善阶段。第三阶段：稳定和完善阶段。2002 年，根据国家要求，开展了全国性的低保工作督查，城市低保基本实现“应保尽保” 。2004 年，中央下发严格规范低保管理工作的紧急
4、通知，各地迅速采取措施，进一步加强低保工作的规范化管理，全国城市低保工作逐渐步入稳定和完善阶段。（二）农村低保：（二）农村低保：第一阶段：探索和起步阶段。第一阶段：探索和起步阶段。2004 年，安徽省建立农村特困群众生活救助制度（农村低保的前奏） ，对低于国贫线（人年均收入 625 元）以下的贫困家庭实行定额救助。全省共筹集资金 1.17 亿元，90 万人农村特困对象享受了每年 130 元的救助。农村特困群众生活救助制度的建立，标志着安徽省农村居民最低生活保障制度进入了探索和起步阶段。第二阶段：建立和发展阶段。第二阶段：建立和发展阶段。2007 年，安徽省出台了农村居民最低生活保障暂行办法，在
5、原有农村特困群众生3活救助制度基础上，全面建立全省农村居民最低生活保障制度。低保标准从 625 元提高到 683 元，保障对象从 90 万人提高到 130 万人。农村低保制度进入全面建立和发展阶段。第三阶段：稳定和完善阶段。第三阶段：稳定和完善阶段。2008 年，安徽省在对农村低保进行全面规范管理的基础上，对农村低保进行提标扩面，将低保标准从 683 元提高到 860 元，保障对象从 130万人提高到 180 万人；2009 年，再次实行提标扩面，低保标准从 860 元提高到不低于 1000 元，保障对象从 180 万人提高到 210 万人左右。安徽省农村低保步入了稳定和完善阶段。二、城乡居民
6、最低生活保障的现状和取得的成效二、城乡居民最低生活保障的现状和取得的成效在各级党委、政府高度重视下，在有关部门的大力配合和推动下，经过不懈的努力，我国的城乡低保工作取得了显著成效。立足安徽，着眼全国，城乡低保主要取得了以下几个方面的成效：（一）保障范围逐年扩大（一）保障范围逐年扩大城市低保：城市低保：截止 2009 年底，全国城市低保对象为2347.7 万人，城市低保覆盖率（城市低保对象人数占城市居民总人口的比率）为 5.6%。安徽省城市低保工作自 1996年实施以来，经过十几年的不断探索和实践，城市低保实际保障人数从 2000 年的 10.4 万人、覆盖率为 0.9%，增长到 2009 年的
7、 97.7 万人、覆盖率为 6.4%，已基本实现了应保尽保、分类施保，逐步走上了规范化管理的轨道。4农村低保：农村低保：截止 2009 年底，全国农村低保对象为 4759.3万人，农村低保覆盖率（农村低保对象人数占农村居民总人口的比率）为 6.6%。安徽省农村低保实际保障对象从2007 年的 130 万人、覆盖率为 2.74%，增长到 2009 年的212.6 万人、覆盖率为 4.05%，同时取消了人数控制指标，目前正处于从“低标准、广覆盖”向应保尽保的过渡阶段。（二）保障标准逐年提高（二）保障标准逐年提高城市低保：城市低保：截止 2009 年底，全国城市低保月保障标准为 228 元，月人均补
8、差水平为 165 元。安徽省城市低保月保障标准，由 2000 年的不足 100 元提高到 2009 年的 237元；月人均补差水平由 14 元增加到 154 元。农村低保：农村低保：截止 2009 年底，全国农村低保年保障标准为 1210 元，年人均补差水平为 768 元。安徽省农村最低生活保障标准和实际补差水平，由 2007 年的绝对贫困线 625元、年人均补差不低于 380 元，到 2009 年保障标准提高到不低于 1000 元，年人均补差实际达到 729 元。（三）保障投入逐年增加（三）保障投入逐年增加城市低保：城市低保：2001 年，安徽省实际支出城市低保资金18509.5 万元，平均
9、每月支出低保资金 1542.46 万元左右，经过近十年的努力和不断增加投入，2009 年全省支出低保资金 180727.857 万元，平均每月支出低保资金 15060.65万元左右（具体支出情况见附表一） 。附表一：安徽省城市低保资金实际支出情况表（单位：万元）附表一：安徽省城市低保资金实际支出情况表（单位：万元）50500001000001500002000002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009年实际支出额农村低保：农村低保：安徽省农村低保资金的投入，2007 年为 5.64 亿元(其中：中央资金 1.75 亿元、省级资金 2.38 亿元
10、、地方配套 1.51 亿元)，2008 年为 10.25 亿元，比上年度增长了81.73%（其中：中央资金 4.76 亿元、省级资金 3.5 亿元、地方配套 1.99 亿元） ，2009 年达到 15.49 亿元，比上年度增长了 51.12%。（四）保障制度逐年规范（四）保障制度逐年规范安徽省城乡最低生活保障制度，目前已经形成了较为规范的制度体系、管理体系和保障体系。1 1、制度建设方面。城市低保：、制度建设方面。城市低保：2002 年，安徽省颁布了城市居民最低生活保障实施办法。近几年，又陆续下发了做好元旦、春节期间城市低保对象生活安排等一系列规范性文件，城市低保的制度建设日趋完善。农村低保：
11、农村低保：2007年，安徽省出台了农村居民最低生活保障暂行办法，为农村低保制度在安徽省的全面实施铺垫了制度性基础。2008年，又对相关的政策规定进行了修改，使之更加贴近农村工作的实际，也更便于基层的操作。2 2、资金管理方面。城市低保：、资金管理方面。城市低保：从 2003 年开始，安徽6省陆续出台制度和办法，加强城市低保资金的使用和发放的管理；同时，对低保对象临时性专项补贴的发放工作也作出了专门规定。农村低保：农村低保：2007 年，安徽省出台了农村居民最低生活保障资金管理暂行办法，从经费的筹集、使用和发放等各个环节，对农村低保资金进行了全方面的管理。3 3、保障体系方面。城市低保：、保障体
12、系方面。城市低保：2002 年，安徽省将城市低保纳入年度考核范围，并实行“一票否决” 。接着又连续出台了健全低保机构、加强档案管理，以及建立价格上涨与提高特困群体生活补助联动机制等一系列法规制度和政策文件，为顺利实施城市低保制度奠定了基础。农村低保：农村低保：2007 年，根据中央颁布的全国基层低保规范化建设的暂行评估标准等相关政策文件，各地结合具体实际，相继出台了本地区的农村居民最低生活保障实施办法、操作规程和资金管理办法等，为农村低保的全面实施提供了有效的制度性保障。三、城乡居民最低生活保障存在的问题和面临的困难三、城乡居民最低生活保障存在的问题和面临的困难虽然城乡低保工作取得的成绩非常显
13、著，但是，随着社会经济的不断发展，新情况和新问题也不断出现。（一）制度设计方面的问题（一）制度设计方面的问题1 1、城乡低保的标准确定不科学。、城乡低保的标准确定不科学。城乡低保标准是政府保障城乡贫困人口的基本生活而制定的救助标准，是实施低保制度的重要依据。目前，国际上通常使用确定最低生活保障线的方法主要有三种：第一，市场菜篮法，又称标7准预算法。它首先要求确定一张生活必需品的清单，内容包括维持社会认定的最起码的生活水准的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额为最低生活保障线。第二，恩格尔系数法。它是建立在恩格尔定律的基础上，以家庭用于食物支出占总
14、消费支出的比例来确定最低生活保障线，保证居民恩格尔系数低于 60%。第三，国际贫困标准法。这是一种收入比例法，是以一个国家或地区中收入或平均收入的50%-60%作为这个国家或地区的最低生活保障线。目前，中央和各地出台的相关制度文件中，对最低生活保障标准的确定基本上采取的是市场菜篮法，同时参考物价等其他指标因素。但是，由于市场菜篮法缺乏科学的计算方法，导致了各地在实际工作中，一是采取了简单的估算办法；二是按照上年度低保标准乘上一个固定增长率的办法。上述两种办法，虽然有一定道理，但是由于市场物价变动较大等原因，从目前各地执行的结果来看，低保标准的确定千差万别，造成了低保标准的确定缺乏有效的理论支撑
15、，同时又与当地实际相脱节，不具备必要的科学性。2 2、城乡之间与城乡内部之间的保障范围和水平存在着、城乡之间与城乡内部之间的保障范围和水平存在着较大差异。较大差异。在二元经济结构下，人们把更多关注的目光投向了城市，而作为最后一条保障线的最低生活保障制度在设计之初就偏向城市，城市低保经过了 10 多年运行，已经进入了“应保尽保”的快车道，农村最低生活保障仍处在8“低水平、广覆盖”阶段。加之城乡之间和地区之间经济发展的不平衡，各地区对城乡低保投入的不同，也进一步加剧了城乡之间和城乡之间保障范围和水平的差距。以安徽省为例：一是一是城乡最低生活保障水平存在较大差距。2008 年，安徽省城镇低保月平均实
16、际保障人数为 100.58 万人，月平均实际支出资金总额为 13059 万元，月人均补差实际水平为 130 元；农村低保月平均实际保障人数为186.27 万人，月平均实际支出资金总额为 8549 万元，月人均实际补差水平为 46 元。城乡低保实际补差水平，城市是农村的 2.83 倍，35%的低保对象占用了 65%的低保资金，城乡之间的保障水平差距显然很大。二是二是城乡低保制度内部之间地区差异明显。以安徽省各市 2009 年的数据为例：城城市低保方面，市低保方面，低保标准最高为 300 元/月，实际月人均补差水平为 189 元；最低为 220 元/月，实际月人均补差水平为143 元；农村低保方面，农村低保方面，低保标准最高为 1920 元/年，实际年补差水平达 1165 元、月人均实际补差水平为 97 元；最低为 1000 元/年，实际年补差水平为 722 元、实际月人均补差水平为 60 元。3 3、城乡低保制度与其他保障制度之间缺乏有效衔接和、城乡低保制度与其他保障制度之间缺乏有效衔接和有机联动。有机联动。城乡低保制度与其它社会保障制度不能很好的衔接，不仅给城乡低保工作带来了压力，也影
