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1、1科学咨询与国家最高决策美国总统 科学咨询机制的产生和发展摘要：为国家最高层决策服务的科学咨询是当今时代国家发展的需要，是科学技术发展的需求，美国总统科学顾问机制是这方面的范例，对促进中国科学咨询对决策的贡献具有重要的参考价值。本文对美国总统科学咨询机制的制度基础和历史发展做一探讨，并概括总结这一机制的特点和作用。关键词：科学与国家高层决策；科学咨询；美国总统顾问；1957 年 10 月 4 日，苏联发射了开辟人类航天时代的第一颗人造地球卫星Sputnik（俄文的意思是“旅伴”），引起美国朝野巨大震动，它向世人表明苏联有能力在科学和技术领域超过美国。惊恐的美国政府迅速开始反应，动员巨大的国力资
2、源迎接苏联的威胁。1957 年 11 月 7 日，艾森豪威尔总统向全国发表电视讲话，宣布设立总统科学和技术特别助理（总统科学顾问），并成立由其领导的总统科学顾问委员会。自此，美国最高决策层的科学咨询（包含技术咨询，下同）机制建立起来，标志着科学进入国家权力和决策的核心。这表明，科学技术在国家发展中的作用日益重要，含有科学要素的政策议题已在国家政策中占有至关重要的地位。在几十年的发展中，科学咨询已成为美国总统体制的一个必要的组成部分，对美国最高决策产生了重要的影响，并且对主要发达国家和一些发展中国家政府最高层类似科学咨询机构的建立和发展产生了很大的影响。1认识和研究美国总统科学咨询机制，对于中国
3、促进科学咨询在决策中的作用无疑具有重要的参考价值。本文对美国总统科学咨询机制的制度基础和历史发展做一探讨，并概括总结这一机制的特点和作用。2一、总统科学咨询机制产生的基础和起源（一）美国科学咨询机制的制度基础和传统美国学者 B.史密斯认为，与其他西方国家相比，美国政府的决策更依赖于外部咨询，而且，美国的科学咨询不仅为决策者提供科学政策（Policy-for-Science）方面的咨询，还提供更为广泛的包含科学要素的政策（science-in-policy ）议题的咨询。广泛地使用外部咨询参与决策被史密斯称为“美国现象”。究其原因，有三个方面：（1）宪政-法律系统不同。美国是一个三权分立的国家，
4、立法的独立性为政策制定过程的咨询和监督创造了许多机会，而多数西方国家是以行政部门为核心的；（2）官僚文化或科层文化（bureaucratic culture）不同。与欧洲相比，美国的文官系统对中层阶级更为开放，在高层管理层中有技术背景的人很常见，他们很自然地依靠外部同行来解决一些专业技术问题，因此，美国的公、私双方之间有着一种很紧密的关系；（3）美国的科技管理体制是分散的，没有欧洲大多数国家那样的负责科学和工业或研究的中央部门，也没有一个统一的科学预算，而是不同的部门（国防部、能源部、卫生部等）按照自己的任务支持科学，因此，科学对决策者的影响更为广泛，远超出科学界自身关心的问题，不论是对支持科
5、学的发展还是利用科学支持部门的目标，科学咨询都是必要的。2从历史发展看，在美国南北战争（1861-1865）早期，海军就开始广泛地使用科学顾问，建立了后来被广为遵循的模式。1863 年国家科学院的建立，成为为政府提供科学咨询的专门机构。第一次世界大战加强了科学咨询的作用。1915 年 7 月，海军成立了以爱迪生为首的、主要由美国工程界领袖组成的海军咨询委员会。第二年，威尔逊总统批准在国家科学院的基础上建立国家研究理事会（NRC），以动员全国的科技力量为战争服3务。NRC 的成员不局限于科学院院士，还包括政府、大学、私人基金会和工业界的代表。随着美国 1917 年参加“一战”，NRC 就介入到有
6、关国家防卫的咨询工作中。大萧条时期，政府需要科学政策的咨询，科学界一些人士也愿意为政府出谋划策，认为有必要建立另一个新的机构。在科学共同体领导人和农业部的领导下，专门为政府高层提供咨询的科学顾问委员会（SAB）于 1933 年创立了。但是，它发挥的作用不大。30 年代初科学与政府关系的不成功唤起了科学界许多人不懈地努力去改善两者之间的关系。（二）“二战”后新的关系：实际的总统科学顾问“二战”到来为把科学纳入决策提供了前所未有的机会，正是万尼瓦尔布什（Vannevar Bush）等人的积极努力才抓住了这个机会，而罗斯福总统则敏锐地看到“二战”的军事胜利目标与布什提出的利用科学技术的建议是联系在一
7、起的，由此，科学界与政府建立了新型的合作关系。布什事实上成为罗斯福总统的科学顾问。在研究与发展局（OSRD）期间，布什代表民间科学家，能够直接接近总统，就“二战”中运用科学技术的议题对总统提供重要的咨询。布什回顾他所起的作用时，认为自己相当于一个中间人。当被问到武器或其他类似的问题时，布什先当场尽力回答，然后他会找到他所知道的这方面最好的专家，请他们为他来分析这个问题，然后把这些信息传递到总统。布什写道：“我总是坚持这个观点我的工作之一就是把可以从中找出任何总统兴趣点的最好的科学判断带来。 ”3布什称这也是后来几任总统科学顾问所做的工作，暗指他为后来的总统科学顾问树立了样板。 布什的成功有着特
8、殊的条件，因为战争创造了特殊的环境，这是后来的总统科学顾问没法相比的。曾担任布什和克林顿两届政府科学顾问成员的韦乐斯（W.G.Wells,Jr）高度评价布什的作用：“布什树立了第一个有重要意义的典范4科学家能够以一种非常成功的方式作为总统的左右手而工作。在开启延续至今的、取得不同程度成功的机制总统的科学咨询方面，布什发挥了重要作用。 ”4 “二战”之后，由于战时参与军事服务的经验，许多科学家开始充当政府机构和军事部门的科学顾问，这些咨询活动为总统科学咨询机制的产生提供了基础。（三）戈尔登报告：关于设立总统科学顾问的建议正如“二战”创立了实际的总统科学顾问，冷战为制度上的美国总统科学顾问的产生创
9、造了条件。1950 年 7 月，随着朝鲜战争的来临，科学为国家安全服务的问题再次引起重视。8月，白宫预算局邀请投资银行家戈尔登（William T.Golden）作为白宫顾问，就一系列重要的科学政策问题进行调查研究，为总统准备报告。戈尔登在“二战”期间服务于海军。在 1946-1949 年期间担任原子能委员会主任斯特劳斯的顾问。在随后的 6 个月，戈尔登在与科学界和政策界的广泛商讨中，形成了关于设立总统科学顾问的想法。1950 年底，戈尔登向总统提交备忘录为战争动员科学：总统的科学顾问（又称戈尔登报告），建议马上任命一位杰出的科学领导人作为总统的科学顾问，就政府内外科学事务，为总统提供独立的和
10、全面的咨询，特别是具有军事重要意义的科学事务。戈尔登建议的基本思想是：（1）不仅要考虑（科学的）军事应用，而且要考虑和平方面；（2）可靠的信息流和独立的、高质量的意见对总统及其幕僚是必需的；（3）应该建立永久的科学咨询机构；（4）科学顾问应该是在品格、成就、地位、智慧和爱国主义等方面都十分突出的人，应该超越自己的利益和本身狭隘的专业；（5）科学顾问应该忠于总统，但不是一个随口附合的人；他们也不是科学共同体的辩护士；（6）最后，国会也需要咨询。5 5（四）国防动员办公室（ODM）的科学顾问委员会戈尔登的建议遭到军方反对。军方不希望独立自主的科学共同体与总统直接接近，国防动员办公室（ODM）主任助
11、理克莱将军说，他不喜欢总统科学顾问这个称号，科学顾问及其委员会应放在 ODM，顾问应该被称为“ODM 主任科学事务助理”。这比戈尔登提倡的并得到科学界广泛支持的总统科学顾问的职位低了一个水平。由于军方巨大的影响，戈尔登做出有条件的妥协：科学顾问委员会可以设在ODM，但是其主席应该能够直接接近总统。戈尔登得到杜鲁门总统的支持。这样，总统科学顾问的思想还是被部分保留下来。1951 年 4 月，杜鲁门总统任命了科学顾问委员会（SAC）的全体成员，即将从贝尔实验室主任退下来的巴克利（Oliver E.Buckley）为总统科学顾问及 SAC 主席，委员会包括科学部门领导人沃特曼（国家科学基金会）、韦伯
12、斯特（国防部研究与发展委员会）和布朗克（D.W.Bronk，国家科学院），以及德赖登（科学研究跨部门协调委员会成员），以及著名的科学家康南特、杜布里奇（Lee A. Dubridge）、基利安（James R. Killian, Jr）、罗卜、奥本海默和查尔斯托马斯。1951 年 5 月，SAC 召开第一次会议。从一开始，巴克利把 SAC 定位在一个非常低调的位置。一年后，加州理工学院院长杜布里奇接替主席位置（兼职），他担任了四年主席，接下来继任的是 1944 年诺贝尔物理奖获得者、著名的物理学家拉比（I.I.Rabi），担任一年多。由于设在 OMD 之内，SAC 起的作用受到很大限制。不过，
13、自杜布里奇接任后，SAC 开始逐渐介入政府关心的科学技术难题中，特别是与军事相关的问题。1954 年，SAC 成立了以基利安为首的技术能力研究组（TCP），提出了美国中程导弹的发展战略，对国家安全政策产生了很大的影响，为艾森豪威尔总统后来把 SAC 升级奠定了基础。6二、总统科学顾问及其委员会的设立及运行（一） 设立1背景苏联人造卫星 Sputink 带来的挑战 1957 年 10 月 4 日星期五，苏联成功地发射了第一颗人造卫星 Sputink。消息传到美国，震惊了朝野各方。从心理上，美国人不能接受苏联先于美国发射人造地位卫星。批评者质问：为什么不是我们第一个把人造卫星送上空间？从技术上，S
14、putnik给美国人带来了震惊：它直径为 22 英寸，重 184 磅，把这样重的卫星发射到 560英里的空间轨道上，所需的助推器的推力非常巨大，表明苏联在发射技术上超过美国，这样的技术完全可以用在军事上。而美国的人造卫星先锋号只有 3.5 磅！预计最早在 1958 年底发射。Sputnik 隐含的军事含义更让美国人恐慌。在野党和媒体纷纷把矛头指向政府，而公众也十分关切美国科学技术的地位。 Sputnik 引发了国人对政府的信任危机。度过一个烦恼的周末，从 10 月 7 日星期一开始，白宫开始频繁召集科学界的精英领袖，商讨迎接 Sputnik 的挑战。国家科学院院长布朗克建议艾森豪威尔立即向SA
15、C 主席拉比咨询。6 2酝酿艾森豪威尔与 SAC 的会谈10 月 15 日，艾森豪威尔召开了与 SAC 的协商会，这是自 Sputnik 之后艾森豪威尔召开的“最重要的一次会议”。与会的 SAC 成员有拉比、布朗克、物理学家兰德、基利安等。总统做了开场白，说他希望了解委员会成员对 Sputnik 是怎么想的，愿意听到任何有关的观点和建议。总统问了一个自 Sputnik 上天以来盘绕在每个美国人脑中的问题：美国科学是否正在被抛在后面？7拉比马上发言，指出，虽然美国科学技术仍然超前苏联，但当前的趋势对苏联有利。除非美国采取有力行动，大力支持科学发展，否则俄国人就会在 10 年内超过美国。兰德强调，
16、美国科学确实到了需要总统帮助的时候了。总统要利用 Sputnik 带来的震动而强调科学在国家中的重要性，重新点燃科学研究的精神，把科学发展放在国家最优先发展的位置上。会议的重要进展是讨论了总统科学顾问的议题。拉比提出，总统应该有一个科学顾问。总统周围已经有财政、经济、军事和外交方面的专家，但他仍需要有人能对含有科学技术要素的政策和决策给与帮助。总统应该有一个全职的科学顾问，一个容易在一起的人。基利安马上支持这个想法，建议总统科学顾问应该由一个小的专家委员会提供支撑，与经济顾问委员会类似。艾森豪威尔很喜欢这个建议，说自己许多次感到需要这样的顾问。此次会议具有十分重要的意义。艾森豪威尔在其回忆录缔造和平中详细记录了这次会议。7同样，基利安也充分记述了这次会议，称这是一次历史性的会议。他写道：“我倾向于认为，艾森豪威尔后来从 11 月 7 日开始发表的一系列关于科学和防卫的讲话，部分地是受到这次谈话的激发。这些讲话确实是起到了思想领导的作用。 ”8会后，经过一个星期的酝酿，SAC 提出了一个总统科学顾问的方案，包含两
