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1、题目：以服务为向导的劳动政策 第 1 页 共 8 页以服务为导向的劳动行政以服务为导向的劳动行政我国劳动行政的职能转变【摘 要】本文是从宏观上以中央劳动行政部门的职能转变做个案研究，以此阐述在经济转型期中国劳动行政的转变，并分析了当前我国劳动行政的现状，指出了其存在的问题，以期中国劳动行政能够进一步的提高和完善。【关键词】市场经济 劳动行政 服务型 劳动关系 【正 文】劳动行政是指根据劳动者的意愿和能力保障就业，提高劳动条件，依靠合理、安定的劳动关系，协调劳动者、企业、国家之间的关系，进而促进经济发展和社会进步的国家行政。劳动行政，即是劳动关系中的政府。自 20 世纪 70 年代末以来，中国经
2、历了一场大规模的社会经济变迁由计划经济向社会主义市场经济转型。这一变迁不仅改变了中国的社会经济状况，而且也对中国的劳动关系带来了重要影响，作为劳动关系三方机制中的劳动行政部门，在这场经济变革中也发生也一些变化。中央劳动行政部门的机构变化为我们观察市场转型如何影响中国的公共治理以及新的治理模式在中国的出现提供了难得的个案。自经济改革伊始，我国的中央劳动行政部门就经历了一系列的机构变革。与机构变革相联系，劳动行政部门的内部结构与职能同时也发生了巨大变化。过去，劳动行政部门的主要职能是对国有企业的劳动工资进行直接的微观管理。而现在，劳动行政部门则着眼于建立统一和开放的劳动力市场，管理劳动事务的手段也
3、更倾向于法律手段和其他非行政手段。随着从直接的微观管理向间接的宏观管理的转变，法律日益成为劳动管理的主要手段。劳动行政部门的组织与职能的转变不仅仅是行政改革的结果，同时也是对市场转型的一种回应。一、劳动行政的职能转换一、劳动行政的职能转换1949 年新中国成立之初，中国共产党就努力在中国建立中央计划经济。题目：以服务为向导的劳动政策 第 2 页 共 8 页因此，中国的行政体制的建立也是为了支持计划经济。政府直接参与生产管理需要庞大的政府机器。作为一个全国性机构，劳动行政部门与其地方分支机构通过计划与行政命令的方式掌管城镇就业与工资分配，在计划经济体制中起到了非常重要的作用。由于劳动行政部门从职
4、能上讲是计划经济体制的重要支柱性部门，因此，它比其他官僚机构更加深人计划经济体制（Burell，2001） 。社会主义经济体制直到 20 世纪 50 年代中期私有制企业被国有化后才逐步建立起来，从那时起，国家经济活动开始统一于中央计划。面对严重的失业问题和紧张的劳资关系，1949 年成立的劳动行政部门的主要任务是降低失业人数，救济失业人员，保护劳动的利益与权利，以及稳定劳动关系。随着资本主义工商业社会主义改造的完成社会主义中央计划经济在中国逐渐成形。劳动行政部门成为计划经济体制中一个必不可缺的部门，社会主义劳动管理体制也相应地建立了起来。农业的集体化和户籍制度这两个制度性因素促进了中央劳动力计
5、划体制在中国的建立。农业的集体化，特别是农村的公社制度把农民牢牢地束缚在土地上。户籍制度则把农村劳动力固定在农村地区，导致了农村劳动力与城市劳动力硬性的二元分割。为了实行计划经济，劳动行政部门与其他中央计划部门，主要是国家计划委员会，承担分配劳动力的责任，目的是保证城镇劳动力的充分就业，使工资保持在较低水平，同时缩小最高工资与最低工资的差距。简单地说，中央劳动行政部门与其地方机构是负责中国劳动力分配的权威部门。当时，劳动行政部门门拥有非常广泛的权力，包括劳动工资计划、职位分配、就业培训、录用、企业内部劳动管理、职位调动、退休、复员退伍军人安置、劳资争议的处理、工资制度、劳动保险与福利、劳动保护
6、、锅炉压力容器与矿山安全监察等等。20 世纪 80 年代后期开始，以邓小平为首的中国领导人开始改革传统的计划经济。由于劳动计划体制是中央计划经济的重要部分，因此，随着经济改革的进行，特别是国有企业的改革，劳动行政部门的改革势在必行。为了确保改革开放的顺利进行，中央政府开始了改革开放后的第一轮行政题目：以服务为向导的劳动政策 第 3 页 共 8 页改革。改革的成果之一是劳动人事部的建立。除了执行有关劳动、就业、工资、保险、福利、职业培训、劳动保护、行政事业单位编制等方面的政策，管理干部和科技人才，以及制定年度与长期的全国劳动力与工资计划之外，劳动人事部的一个主要功能就是研究如何改革传统的劳动、工
7、资和福利体制。随着非公有制经济的快速发展，以及企业改革和劳动改革的不断深化，中国的劳动关系在上世纪 90 年代上半期进行了迅速的市场化。随之而来的是大量劳动问题的产生，进而对劳动关系甚至是社会稳定产生了消极影响。由于越来越多的劳资争议在国有部门以及非国有部门的不断发生， “劳工的躁动”在全国范围内成了一个紧迫的问题。与此同时，劳工在非国有领域，特别是在外资企业与私营企业中的恶劣处境，通过媒体在全国范围内暴露出来。面对这些挑战，劳动行政部门为建立起调整劳动关系的法律框架付出了巨大的努力。作为一部综合和权威性的劳动法典， 中华人民共和国劳动法 （以下简称劳动法 ）构成了中国劳动法律体系的基础。到了
8、 90 年代中期，劳动领域几乎所有的相关政策都有了法律规范。随着日趋系统化的法律框架的建立，中国的劳动管理体系不再只是一大堆具体而非常分散的劳动法规了。进入 21 世纪，尤其是近几年，劳动行政部门在职能上又发生着新的转变。随着劳动合同法 、 就业促进法等相关劳动立法的实施，以及社会主义市场经的不断深入，劳动行政部门门已经开始有过去的以控制、管理为导向的行政职能向以服务为导向的行政职能转变，以适应社会经济的市场化和劳动关系的契约化。当前的劳动行政也呈现出了新的状况和特点。二、劳动行政的现状二、劳动行政的现状劳动法颁布实施后，我国逐步建立了一套与市场经济体制相适应的劳动关系调节机制。在宏观上，建立
9、了由政府、工会组织和雇主组织组成的劳动关系三方协商机制；在微观上，建立了劳动合同制度和集体合同制度;在事后处理上，建立了劳动争议处理机制。题目：以服务为向导的劳动政策 第 4 页 共 8 页2001 年修改后的工会法规定:“各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。 ”这是我国首次以法律的形式明确了劳动关系三方协商机制的建立，为市场经济条件下劳动关系的调节提供了法律保障。2001 年 8 月 3 日，国家一级劳动关系三方协商会议召开了第一次会议，从而标志着我国国家一级劳动关系三方协商机制正式启动。截至目前，全国已有 3
10、0 个省、自治区、直辖市建立了三方协商机制；同时向地（市） 、县（市、区） 、乡镇、街道及行业延伸。三方协商机制的建立对建立和谐稳定的劳动关系，维护改革、发展、稳定的大局起到了积极的作用。劳动合同制度随之建立并广为劳动者和用人单位接受，集体谈判和集体合同的法律、制度也己形成一个雏形。建立集体合同制度的重要意义就在于为实现资源的均衡配置，承接了计划经济体制下国家对劳动力、资金等资源基础配置的职能。 劳动法规定，劳动者可以与用人单位签订集体合同；集体合同规定对集体合同做出了较为具体的规定；关于工资集体协商暂行规定更便于操作；修改后的工会法也进一步对集体谈判和集体合同作了规定。截止 2003 年底，
11、全国建立集体合同制度的企事业单位己达 53.7 万个。劳动争议调处机制是基于 1993 年劳动争议处理条例建立起来的，到 2008 年又颁布实施劳动争议调解仲裁法 ，进一步推动了劳动争议的法制建设。其特点是“一调一裁两审” ，仲裁前置并实行强制性仲裁。按照这一机制，劳资双方发生劳动争议后，可以通过劳动争议调解委员会进行调解，劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表、工会代表组成;也可以通过劳动争议仲裁委员会进行裁决，劳动争议仲裁委员会由劳动行政主管部门、同级工会、用人单位三方代表组成，它是一个带有司法性质的行政执行机关，其生效的仲裁决定和调解书具有法律强制力。当事人只有在对仲裁结果不服的情况
12、下，才可以向人民法院起诉，而且要在接到仲裁决定书之日起 15 日内向人民法院起诉，否则，法院不予受理。服务性的劳动行政政策和举措是伴随着中国的劳动立法而一步步前进的。政府一方面推动中国劳动立法的完善，保障劳动者的合法权益，平衡题目：以服务为向导的劳动政策 第 5 页 共 8 页劳资关系。另一方面随着政策出台，劳动行政部门相应的作出职能的转变。在市场经济条件下，劳动行政的只能参与劳动关系不能强制性管理，而更应向服务、引导的职能过渡，让劳资双方的关系尽量自行协定，这样才能在社会主义市场经济条件下建立和谐有序的具有中国特色的社会主义劳动关系。当然，当前我国的劳动行政并非完备，还存在着较多的问题，以待
13、进一步完善和提高。三、劳动行政的特点与不足三、劳动行政的特点与不足（一）现行劳动关系政策的缺失、滞后、地方性、工具性我国的劳动关系政策，多是在社会转型期劳动制度改革进程中具有探索性或过渡性的政策。一方面，劳动关系的政策的制定与执行是劳动立法的前提，为劳动立法提供了可行性的借鉴。另一方面劳动关系政策在针对转型期的具体问题的解决过程中发挥了重要的作用，如在国企改革的过程中，针对下岗职工的再就业政策在一定程度上稳定了职工的情绪，促进国企改革的顺利推进，但也有很多局限。1劳动关系政策的缺失我国的劳动关系政策的制定基本上属于“政府推进式”的渐进模型，即遵循的是“政策行政法规（或行政规章）法律”的路径。政
14、府政策推动下，国家出台的一系列的规范性文件在转型期对劳动关系的调整起到了一定作用，但这些劳动关系的规范性文件，多是侧重于个人权利的内容规定，对个人权利保护缺乏程序性的规定。劳动者在无明确法律规定的情况下，往往成为权利的被侵害者。其次，我国缺乏对劳动者集体权利的可行性政策。 劳动法中规定的集体协商制度，由于制度上的缺陷，导致工会依附企业党委， “吹拉弹唱”功能大于维权功能，企业代表长期缺位，集体协商的制度名存实亡。2.劳动关系政策的虚置性、滞后性董保华教授认为，我国劳动条件相较于国际劳工标准，存在“高标准、窄覆盖”的问题， “高标准”主要体现在我国的劳动法针对工时、补偿金、医疗期等标准与国际劳工
15、标准相比较虚高。难以真正被落实。 “窄覆盖”主题目：以服务为向导的劳动政策 第 6 页 共 8 页要体现在我国缺少反歧视、反强迫劳动的规定。计划经济时期的城乡二元结构导致我国对农民工等存在制度上的歧视。我国目前对其他灵活的用工形式也缺乏可操作的管理制度。大量虚置缺乏操作性、强制力的劳动关系政策使政府的劳动关系监督者的角色缺位。政策的滞后性主要表现在现行劳动者缴纳保险的实施办法给劳动者社会保险的城际之间的转续接洽造成不便，劳动者的利益受到损害。当劳动者的利益表达、利益诉求通道不畅通，劳资之间缺乏有效地沟通机制时，容易引发“东航返航”等劳资纠纷。当劳动者的维权成本过高，只得采取私立或者暴力救济的方
16、式，如岁末年尾各地不断上演的农民工跳楼讨薪以及员工刺杀老板的悲剧。3劳动关系政策的地方性、临时性、工具性在社会经济转型期，我国社会最大的变化之一就是资本已经渗透到社会生活的各个层面，影响到各个方面甚至是政府政策的制定。类似于通则式的劳动法难以覆盖劳动关系的方方面面，于是由地方政府制定的劳动规章就成为了我国劳动法律法体系的主体。正如诺斯悖论所指:当政府拥有足够强大的权力时，其理性经济人的角色便显现出来，寻求自身利益的最大化。一方面，政府制定出大量临时性、地方性、工具性的规范，为政府干预正常的市场交易行为寻求合法性机制。许多的地方政府为了本地经济的发展，把劳动法规变成了发展经济的工具。据 2004 年全国总工会的工会法执法调研情况汇总透露，为了吸引更多外资，创造政绩，一些地方的“土政策”就规定“外商投资企业
