《)二(制机决解议争限权方地与央中论试》由会员分享，可在线阅读，更多相关《)二(制机决解议争限权方地与央中论试（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、试论中央与地方权限争议解决机制（二）试论中央与地方权限争议解决机制（二）(三)现行权限划分和争议解决机制的问题以上是我国解决中央与地方权限争议的主要机制，它们在一定程度上对解决中央与地方权限争议发挥了一定作用，但上述机制也存在不少问题。1、宪法对中央与地方权限的划分过于原则，没有具体规定哪些事项为中央的专有权力，哪些事项为地方的专有权力，哪些事项为中央与地方的共有权力。应当指出，确认中央高度集权的 1954 年宪法(及以后的 1975 年宪法和 1978 年宪法)取消共同纲领中关于中央与地方职权划分的规定，以及 1982 年宪法未规定共同纲领中关于中央与地方职权划分的规定，这不能说是一个进步，
2、以至于中央地方权限没有明确的界限，这容易引起中央与地方权限的争议。2、尚未确定一部调整中央行政组织与地方行政组织关系的中央与地方关系法或中央与地方权责纲要，使有关中央政府与地方政府之间的行政职权的划分和行使缺乏严格的法律规范。3、现行制度下主要由最高国家权力机关和最高国家行政机关处理中央与地方权限争议，这虽有符合体制的优点，但最高国家权力机关和最高国家行政机关本身是中央机关，其公正性令人怀疑;而且由于处理中央与地方权限争议是一项高度专业化和技术性很强的工作，目前全国人大的专门委员会、全国人大常委会的工作委员会，主要不是按处理中央与地方权限争议涉及的事务范围设置的，且它们和国务院法制工作机构在审
3、查提交备案或提出异议的法规或规章时，一是工作量太大，已感力不从心;二是缺乏公开、具体的程序;三是缺乏应有的权限。4、1982 年宪法第一次规定，国务院有权“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。这一规定在计划经济体制下有一定的可行性，但对其在建立市场经济体制和实现依法治国条件下的合理性，有学者提出了质疑。5、现行制度下由最高国家权力机关和最高国家行政机关处理中央与地方权限争议，主要是针对法规和规章与上位法之间立法方面的问题，而实际上中央与地方权限争议远远不只是这些，还大量涉及其他权限特别是行政权、财政税收权等方面的权限争议，而对立法以外的争议如何处理，还缺乏具体的程序和
4、制度，也没有负责处理争议的相应机构。6、处理中央与地方权限争议涉及许多宪法争议，甚至涉及违宪审查，而我国目前缺乏专门的、有效地处理中央与地方权限争议的宪法监督机构，也没有建立起完善的地方利益的表达和协商机制。三、完善中央与地方权限争议的解决机制处理中央与地方权限争议，首先是要依法划分中央与地方的权限，并在此基础上建立健全解决中央与地方权限争议机制。(一)依法划分中央与地方权限，预防权限争议的发生产生中央与地方权限争议的主要原因之一，是中央与地方权限划分不明确，而要依法划分中央与地方的权限，首先要明确权力是有限的，要受到监督和制约。权力制约从空间结构上进行静态的纵向划分，就是指中央权力与地方权力
5、之间的分立与制衡。中央与地方的职权划分，归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的，如何处理国家利益和地方利益的关系，在当代绝大多数国家都是国家政治生活中的一个重要原则问题。我国是社会主义国家，中央能较好地代表全国人民的根本利益和长远利益，但不可否认，中央与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”，对于我们这样一个大国，仍然“是一个十分重要的问题”。6改革开放的经验已经证明：“一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。”7但是，中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力，而不应是所有的国家权力;中央不应侵犯依法应属于地
6、方的那部分权力。这就意味着，中央与地方之权应该是分立的，在法律规定的范围内，地方政治共同体“也有一种意志要表达和执行”。8邓小平曾经将“权力要下放，解决中央和地方的关系”视为是包括的三项内容之一。9党的“十六大”也提出要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一
7、和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”10?因此，要完善有关权限划分的宪法规定和立法，逐步实现中央与地方权限划分的法定化：一是在修改宪法时，适当增加中央和地方的关系的内容，加强对中央与地方分权的宪法调整;二是要制定中央与地方关系法或修改地方组织法，规定中央与地方职权变更的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，防止盲目性和随意性;三是要在制定立法法以后，
8、抓紧研究制定中央与地方在行政管理领域，包括金融、投资和社会保障等领域的分工和职责的法律规定;四是要制定中央与地方收支划分法律规定，解决中央与地方财税体制的诸多问题。只有依法确定中央与地方的权限划分，才能从根本上预防中央与地方权限争议的发生，并在争议发生时有效地解决。(二)完善中央与地方权限争议的解决机制1、完善中央与地方权限争议解决的法律国外不少国家有关于地方利益表达机制和中央与地方权限争议处理的法律规定，如根据日本地方自治法，中央政府对地方公共团体进行必要干预时，应尽可能尊重地方公共团体的自主性，以推动中央与地方关系从过去的上下、主从关系朝着对等、协商关系转换;另外，为处理已经出现的争议，法
9、律要求中央政府应设立中央地方争讼处理委员会，处理涉及中央与地方的权限争议。而在我国，无论是作为国家根本法的宪法，还是作为地方制度基本法的地方组织法、民族区域自治法和两个特别行政区基本法，都缺乏有关中央与地方权限争议的协商和裁决的具体法律规定。根据地方组织法的规定，县级以上的地方各级人民政府有权管理本行政区域内的行政工作，并办理上级国家行政机关交办的其他事项。同时，应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。但如果省级地方政府与中央政府部门或派驻机构在执行法律时发生争议时应如何裁决和处理?没有具体规定。11根据民族区域自治法，民族自治地
10、方享有广泛自治权，并规定了上级国家机关的职责，但如果上级国家机关侵犯了民族自治地方的自治权或因不履行上级国家机关的职责而发生争议，应如何处理?没有具体规定。民族区域自治法是一部基本法，实践证明，没有多种法律、法规与之相配套，自治法的各项原则规定落到实处是非常困难的。12根据两个特别行政区基本法，特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。但特别行政区享有行政管理、立法和独立的司法权等权限。特别行政区法律须报全国人大常委会备案;全国人大常委会有将有关法律发回和解释基本法的权力。但除此之外，如发生争议如何解决，没有规定具体的处理程序。另外，基本法规定中央政府所
11、属各部门、各省级地方均不得干预特别行政区根据基本法自行管理的事务，但如果出现干预和权限争议，应如何处理?也没有规定。最后，虽然立法法规定了立法权冲突时的适用规则和裁决机构，但没有规定具体的适用程序;我国也没有对于中央与地方在行政管理领域，包括财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责等方面发生争议时如何处理的具体法律规定。因此，不论是将来修改宪法或制定法律调整或改革中央地方关系，都要按照宪法和法律规定的民主程序，建立健全中央与地方权限发生争议时的解决机制。2、建立健全中央与地方权限争议的处理机构目前，在全国人大及其常委会下，涉及中央与地方权限争议处理的机构，主要有两类：一是全国人大的专门委员
12、会：根据宪法和全国人大组织法，全国人大会设立民族、法律等专门委员会。各专门委员会在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议;全国人大或其常委会可组织对于特定问题的调查委员会。全国人大专门委员会在行使职权过程中涉及中央与地方权限争议的处理问题。二是全国人大常委会的工作委员会：根据立法法，常委会工作机构(法制工作委员会)有权研究拟订法律解释草案、对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常委会备案，并研究其他机关、团体、组织和公民提出进行违宪和违法审查的建议。另外，根据两个特别行政区基本法设置的全国人大常委会香港特别行政区基本
13、法委员会和澳门特别行政区基本法委员会，可就有关香港和澳门特别行政区基本法关于中央与地方关系的条款和基本法解释条款实施中的问题进行研究，并向全国人大常委会提供意见。这些机构在行使职权过程中也涉及中央与地方权限争议的处理问题。但是无论是全国人大的专门委员会或是全国人大常委会的工作委员会都不是按照研究和处理权限争议事项所影响的地域范围来设置的，而且从目前情况上看，其人员组成、机构性质、权限和工作程序等，还难以承担得起处理中央与地方权限争议的重任。尽管近期全国人大常委会的法制工作委员会设置了法规审查备案室，可以说是一个进步。13有学者建议在全国人大及其常委会內设立专门的“地方事务委员会”，由各省、市、
14、自治区人大代表团直接选举一或两名本地的全国人大代表而组成，负责研究、协调和审议人大议事中有关地方的各种事务。14实际上，在国外，有的国家议会中就有类似机构，如英国议会下院中的威尔士委员会、苏格兰委员会、北爱尔兰委员会等。这些议会的委员会基本上由各地区选出的议员组成，常常能对下议院审议的有关地方事务的决策产生大的影响。从理论上说，建立宪法法院来处理中央与地方权限争议，是最理想的模式。在这种体制下，由一个比较中立和公正的机关处理中央与地方权限争议的办法，更符合建设法治国家的目标，但在我国目前情况下，采用西方发达国家用司法机关解决中央与地方权限争议，可能存在体制上的困难。因此，在不修改宪法前提下，近
15、期由立法机关处理权限争议问题比较稳妥，但要设立专门的机关或赋予某些机关处理这类争议的权限和职责，除了可考虑设立专门委员会性质的“地方事务委员会”处理一般地方与中央的权限争议外，应按不同地方制度的特点，将现有的民族委员会和特别行政区基本法委员会，改组为民族自治地方事务委员会和特别行政区事务委员会。鉴于中央与地方权限争议的解决涉及宪法实施和违宪审查的重大问题，所以根本的办法是在全国人大之下设立宪法监督委员会，由它协助全国人大及其常委会对中央与地方权限争议，包括立法冲突争议和国家机关权限争议进行宪法审查并作出宪法和法律解释。对是否设立专门的宪法监督机构，笔者同意“宪法已经明确赋予全国人大和全国人大常
16、委会监督宪法的实施的职权。立法法对行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例违反宪法、法律的审查，作了具体规定，因此，对宪法确定的宪法实施监督机制不宜改动”的观点，15但同时认为，宪法监督的范围应不限于法律规范性文件的审查，它还包括国家机关权限争议的解决和公民权利的保护等其他重大事项，因此，立法法的相应规定并没有否定和排斥设置宪法监督的专门机构。16除了在全国人大之下设置不同地方的“事务委员会”，以处理各种地方与中央的权限争议外，国务院对中央与地方的行政管理方面的权限争议如财税、金融、投资等领域的分工和职责等方面争议的解决机制，也应当加强。根据立法法，对地方性法规与部门规章冲突的裁决权，法律赋予了国务院直至全国人大常委会。目前，主要由国务院法制工作机构办理地方性法规、地方政府规章的备案审查工作，并根据不同情况处理。除了国务院法制工作机构应主要协助国务院处理涉及中央与地方行政立法权限争议的问题外，对其他行政管理方面的中央与地方权限争议，如财税、金
