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1、政府应急机制效能影响因素分析政府应急机制效能影响因素分析2003 年爆发的重大公共卫生事件“非典型性肺炎”（严重急性呼吸道症候群，SARS）疫情，充分暴露出我国应急管理的残缺与脆弱，人们从巨大的损失中认识到加强政府应急机制建设的极端重要性。党中央和国务院在总结“非典”工作的经验和教训的基础上，开始构建我国的应急管理体系。2008 年我国政府对四川汶川特大地震的快速反应、公开透明，显示出近年来应急机制建设的很大成效。但是应急机制的建设毕竟是一个系统化的过程，各级政府要建成适应转型期要求的成熟的应急机制，还面临着许多的困难和挑战。“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组向工作于省级、市级、县级
2、和乡镇/街道级，四级政府在内的地方政府公务员询问了所在部门应急机制建设的状况。这次全国性调查的数据分析表明，各地政府应急机制建设水平是不均衡的，结合调查中涉及到的行政管理体制的内容，本文尝试性地分析产生这种不均衡的原因，并在此基础上提出初步的对策建议。、我国地方政府应急机制建设的现状、我国地方政府应急机制建设的现状政府应急机制是一种以应急预案体系为制度依托，以突发事件全过程（事前事中事后）应对为工作内容，多元应对主体在政府主导下相互联系、相互作用的过程、方式及模式。其内容涉及多元应对主体之间的职责划分，事先预防、事中反应和事后恢复的管理流程，以及动态补充、修改、完善预案的工作模式等内容。从实际
3、操作来看，应急机制的建设经历“编制预案试运行总结经验从而补充、修改预案在预案基础上建立规范化的机制动态优化机制以适应新的环境”等不同阶段。本次调查问卷列出了应急机制的前四个阶段，即“没有编制危机管理预案”、“编制了危机管理预案，只是停留在纸上，没有实质性作用”、“编制了危机管理预案，作用可能没有想象的那么大，但是有总比没有强”和“明确了各部门职责及管理流程，有良好作用”。下面拟对这些调查结果进行较为合理的分析。当问及当地政府是否制定了危机管理预案时，2514 名公务员给出了答案。其中，69.8%的受访公务员称当地政府制定了危机管理预案，4.1%的受访公务员称当地政府没有制定危机管理预案，其他
4、26.1%选择“不知道”。l754 名受访公务员表示本部门制定了危机管理预案，其中有 1619 人进一步对危机管理预案的实际作用进行了评价。这 1619 人中，有 50.8%认为当地政府的危机管理预案“明确了各部门职责及管理流程，有良好作用”。有 35.5%认为“作用可能没有想象的那么大，但是有总比没有强”。6.8%的受访公务员承认，当地政府部门的危机管理预案目前“只是停留在纸上，没有什么实质性作用”。另外 7.1%选择“不太了解”或者“其他”。以上调查结果表示，各地政府部门的应急预案建设及以其为依托的应急机制建设成效参差不齐。一方面，在全体受访公务员中，有 35.5%的受访公务员表示当地政府
5、制定的危机管理预案“明确了各部门职责及管理流程，有良好作用”，有 29.5%表示当地政府虽然制定了危机管理预案但是“实际作用没有想象的那么大”；另一方面，有 35%的受访公务员认为他们的危机管理预案仍然“停留在纸上，没有实际作用”，甚至没有编制预案。那么，什么原因导致应急管理水平的差距？找到这些原因才能对症下药，才能为应急机制的建设正确定位。 二、促进地方政府应急机制建设的困素二、促进地方政府应急机制建设的困素这次问卷调查显示，有些地方政府的应急机制建设处于“原始阶段”，尚没有编制危机管理预案，而有些地方政府则在预案中明确了各部门职责，运转功效良好，应急机制已处于建设阶段且初具规模。以下将尝试
6、从我国地方政府的行政管理体制中寻找导致各地应急机制发展不均衡的原因。（一）假设基于学术界对应急管理的研究现状和“中国行政管理体制现状调查与改革研究”的研究目的，本文尝试探讨影响政府应急机制的三个因素。第一，部门之间的协调合作机制。第一，部门之间的协调合作机制。清华城市规划设计研究院公共安全研究所所长顾林生研究员在评析国外基层灾害应急管理机制时强调，应急管理的理念和模式是一个系统工程，需要高层次的、综合性的资源整合和组织业务整合，需要加强横向和纵向的协调机制。它不只是应急管理协调部门或防灾减灾专业部门的专项工作，而是整个部门都必须参加和负责的日常行政事务。第二，公务员的文化水平。应急管理体系在全
7、国范围内有计划有系统的建设大约始于第二，公务员的文化水平。应急管理体系在全国范围内有计划有系统的建设大约始于五年前。五年前。目前，尚处于学习和加速建设时期。这一时期需要借鉴国外成功经验，与我国实际相结合建立起完整的一套机制。为了推动应急机制能够更好地实施，还必须推动针对大众的宣传教育和筹办针对专业人士的培训课程等。这些工作要求公务员具有快速学习能力，及时接收国内外应急管理的研究动向与实践经验。同时还必须要求应急管理体系的建设者将书本理论与他人的成功经验融会贯通于本地的实际情况和政府工作。（二）建立应急机制功效的多项（二）建立应急机制功效的多项 LogitLogit 回归模型回归模型根据以上假设
8、，建立多项 Logit 回归模型（Multinominal Logit Model）。反应变量是关于“政府应急效能”的序次测度指标，包括四个级别：1.没有危机管理预案。2.有危机管理预案，但是不太了解或者只是停留在纸上，没有什么实质性作用。3.作用可能没有想象的那么大，但是有总比没有强。4.明确了各部门职责以及管理流程，有良好作用。模型包括四个自变量，它们是：政府层级包括省级、地市级、县级和乡镇/街道级，公务员最后学历包括大专及以下、本科、研究生，政府部门之间的协调合作方式是“法定部门协作机制”是、否，政府部门之间的协调合作方式是“通过部门工作人员之间的私人关系协调”是、否。输出结果显示，D
9、值为 117.862，自由度为 117，统计性不显著（P=0.460），说明多项 logit 回归模型适合对该资料的分析。SPSS 软件提供的三个 R-square 均不到 0.1，说明反应变量的变化由自变量所解释的比例不足 10%。但是出于本次调查的研究目的以及一次调查的局限性，可以接受这种程度的解释力。对于模型的整体检验，卡方值为 201.822，自由度为 21，P0.01，即反应变量与自变量之间的线性关系显著。（三）对回归模型中自变量系数的分析（三）对回归模型中自变量系数的分析在回归模型中，选取的这些自变量对应急机制的实际作用有着显著影响（P0.01）。在这四个自变量中，影响作用最大的是
10、“工作人员以私人关系作为部门之间协调合作的方式”这一因素，卡方值为 75.929。其次是“部门之间协作方式有法定的协作机制”这个因素，卡方值为 42.225。第三是公务员的文化水平，卡方值是 30.693。政府层级在模型中的解释力最小，卡方值为 26.096。以“没有制定危机管理预案”为参照类，讨论“制定了危机管理预案，但是仅停留在纸上，没有实际作用”的发生比率。在危机管理预案从无到有的变化中，公务员的学历和部门之间的私人协作机制有显著性影响（P0.05），其他影响因素均不显著。拥有本科学历公务员的部门制定了危机管理预案的发生比是拥有大专及以下学历公务员的部门制定危机管理预案的发生比的 1.4
11、76 倍，而拥有研究生学历公务员的部门制定了危机管理预案的发生比是拥有大专及以下学历公务员的部门制定危机管理预案的发生比的 1.990 倍。换句话说，与公务员学历相对较低的部门相比，公务员学历高的政府部门中有更多的部门建立了危机管理预案。值得注意的是，部门之间法定协作机制并不像我们假设的那样促进应急机制从无到有的发展，他们之间的相关性不显著。相反，部门之间以工作人员的私人关系协作的机制促进危机管理预案从无到有的发展（Exp(B)=1.505，P0.05）。以“没有制定危机管理预案”为参照类，讨论“制定了危机管理预案，也发挥了一定的作用，但是作用没有想象的那么大”的发生比率。在危机管理预案从无到
12、有并能够发挥一些作用的变化中，公务员的学历和政府层级有显著性影响（P0.05），其他影响因素均不显著。拥有本科学历公务员的部门，危机管理预案起到一定实效的发生比是拥有大专及以下学历公务员的部门的 1.542 倍。而拥有研究生学历公务员的部门，其危机管理预案起到一定实效的发生比是拥有大专及以下学历公务员的部门的 2.533 倍。在这里，公务员高学历对危机管理预案发挥实效的作用更加明显。在政府层级方面，省级政府的危机管理预案能够发挥一些实效的发生比是乡镇，街道级政府的 1.594 倍。三、对地方政府应急机制建设的建议三、对地方政府应急机制建设的建议关于政府应急管理效能的多项 logit 回归模型验
13、证了本文假设应急机制在层级高的政府部门中发挥的实际作用好于层级低的政府部门；高素质的公务员队伍促进应急机制发挥实际作用；部门之间法制化的协作机制有助于应急机制明确各部门职责及管理流程，发挥良好作用，而凭工作人员私人关系的协作方式阻碍应急机制的完善。基于以上结论，对应急机制的建设提出三点建议。第一，加强地方政府应急预案的动态化建设。第一，加强地方政府应急预案的动态化建设。回归模型的结果显示出省级政府的危机管理预案强于地方政府。危机管理预案的编制与实施按照层级由上至下的方向层层展开。地方政府对于预案的重视不够，因此出现对上级政府预案照抄照搬的现象，而不是根据当地实际情况编制符合实际需要的预案。20
14、08 年初南方低温雨雪冰冻灾害就暴露出这一问题。由于应急预案的编制与实施脱节，当地各级政府在异常气候出现之后修改甚至重新编制应急办法，导致时间延误。“西方发达国家经常根据政府应急管理的实际情况，让预案编制和运作一直处于动态管理，伴随突发事件和外部环境的变化而充实、改进和完若，使预案因时、因地、因环境及时修订，以保证预案的准确性、科学性、指导性和可操作性。”第二，增强公务员队伍对应急机制的认识水平和知识储备。第二，增强公务员队伍对应急机制的认识水平和知识储备。在现代化的管理中，人力资源越来越受到重视。公务员队伍是应急机制的建设者，也是突发事件的应对者，因此激发公务员的主观能动性至关重要。国家公务
15、员培训也是国家公务员制度的一个重要组成部分。公务员的素质直接影响着政府工作系统的效能，可以说这是实现应急机制高效率的重要保证。如本文回归模型所示，一个政府部门中拥有的公务员学历越高，这个部门的应急机制越完备，实际作用越明显。在当前信息革命、知识爆炸、全球联网、经济转型、创新频繁、全球竞争、环境频变、价值重创的变革时代，社会管理变得日趋复杂，向我国工作于政府中的管理者们提出了许多崭新的命题和挑战。高素质的公务员队伍才能适应科学技术和行政管理现代化迅速发展的需要。应急机制的建设在我国尚处于初期阶段，这就要求公务员必须不断熟悉新科学、学习新知识、了解新技术、精通业务、掌握当地实际。将现代科学技术的发展、外国先进管理理念、渗透到我国当地的危机管理工作中。
