行政管理学科发展基本概述

《行政管理学科发展基本概述》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政管理学科发展基本概述（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、行政管理学科发展基本概述行政管理学科发展基本概述一当代国际行政管理领域发展趋势（一）国际范围内行政管理概念的变化：从公共行政到公共管理要明确行政管理学科的学科地位，首先应当明确行政管理的内涵及其演进 过程。从历史上看， “行政”与“管理”这两个概念是联系在一起的。自从有了 人类社会，就产生了管理社会生活的组织及其活动。当然，在人类社会的早期 阶段，与原始的生产力水平相适应，管理组织及其活动也是相当原始和粗糙的。 行政则是随着国家的出现而产生的。到了近代以来，随着资本主义社会经济的 迅速发展，社会的公共领域与私人领域的分化，客观上要求行政管理职能的扩 张和强化，也产生了理论研究的早期成果。行政学

2、界一般认为，美国总统威尔 逊（W.Wilson）所著的行政学之研究 （1887） ，是现代意义上的行政学产生 的标志。威尔逊认为， “行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中 的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带有 普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国 家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。 ”美国学者古德诺（Frank J.Goodnow）在其著作政治与行政中提出， “在所有的政府体制中都存在着 两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。 ” “政府的这两种功能可以分别称作政治与行政” 。美

3、国学者怀特（Leonard D.White）在其著作行政学导论中认为， “行政是完成或实现一个权力机关 所宣布的政策而采取的一切运作，即对其部属所采取的指挥、协调和控制活动。 ”古利克从组织管理工作着眼，认为“行政就是 POSDCORB，即计划、组织、 人事、指挥、协调、报告、预算等七种职能。 ”早期行政学的理论基础是马克斯.韦伯的官僚制理论和威尔逊、古德诺等人 的政治行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1）非政治化的文 官制度与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采用官僚体制模式） ；（3）公务员的终身雇佣和政府组织的稳定性；（4）以文官制度作为人事管 理的基本制度；（5

4、）对文官的外在控制和法律监督；（6）追求行政效率和结 果的公平。 （陈振明公共管理学科发展的背景和特征 ，原载中国行政管理 1999 年第 12 期）综合上述观点，有几点值得注意：第一，依照西方国家“三权分立”的制 衡原理，着重从资本主义国家组织分工关系上来确立行政的内涵，认为只有政 府行政部门所管辖的事务才是行政。第二，从政治与行政分离的角度来确立行 政的内涵，认为行政是国家意志的执行。第三，从管理功能的角度来确立行政 的内涵，认为协调众人努力达到一定目标的一切管理活动都是行政。其中，以 政治与行政二分论为最有代表性的观点。这种将公共行政非政治化的倾向，与 西方国家政治体制从政党“分肥制”转

5、向现代文官制度，要求行政体制相对独 立于政党政治的趋势是相一致的，但是，这种将行政管理排除在政治管理之外并与政治相分离的观点，客观上掩盖了行政管理的鲜明的阶级属性和政治内容， 有将行政管理专家化和技术化的倾向，也不符合西方国家行政管理发展的事实 逻辑。20 世纪初期，行政学有了正式的学科地位，在美国高等院校设置专业和研 究生课程，但是，其学科属性一直在“管理科学”和“政治科学”之间徘徊而 定位不清。对公共行政科学化、技术化有着决定性影响的是以“泰罗制”为代 表的科学管理运动。运用科学管理原则于公共行政领域的重要成果就是“职位 分类” 、 “工作分析”和“业绩考评” ，由此加速了公共行政的非行政

6、化倾向，使 行政体系主要追求行政效率目标。但是，20 世纪 30 年代的资本主义经济危机， 使原来自由竞争时期的政府充当“守夜人”角色对经济社会干预越少越好的传 统政治学理论受到怀疑，凯恩斯主义作为论证政府全面干预经济社会合理性的 经济理论受到推崇， “罗斯福新政”实行了政府主动、全面干预社会经济的做法， 取得成功。20 世纪 40 年代末，著名的管理决策专家西蒙（H.Simon）出版行 政行为一书，稍后，另一位重要的行政学家瓦尔多 (D.Waldo)出版行政国 家一书，两位学者及其著述凸显了行政学的两种取向之争：实证取向的行政 学，还是价值取向的行政学？但是，批判的武器代替不了武器的批判，公

7、共行 政的实践需要把“行政国家”提上议事日程。二战结束以后，各主要资本主义 国家纷纷仿效美国的做法，把“行政国家”推到了颠峰。到了 20 世纪 60 年代，以系统科学综合研究为方法论基础的公共政策研究 开始成为行政学研究的重要领域。D.瓦尔多于 1968 年召开了一次青年学者会议 (密诺布鲁克会议),中心议题是公共行政学者如何将道德价值观念注入行政过程, 如何有效地执行政策,政府组织与其服务对象的恰当关系等。以此为标志，西方 行政学进入“新公共行政学”时期。 “新公共行政学”将社会公平注入传统的经 济与效率目标，强调政府服务的公平、对公民的责任、民主参政、行政伦理等 价值导向。从 20 世纪

8、70 年代开始，西方国家相继出现“滞胀型”的经济危机，人们 认为，政府对经济和社会的全面干预是造成“滞胀”的原因，同时，还带来了 政府规模扩张、施政成本膨胀和效能低下的问题。从 80 年代开始，首先在英美， 然后全球进入了行政改革的时期，也被称作“新公共管理学”时期。总的来说， 这场全球性的行政改革运动旨在解决三个方面的问题：第一，重新调整政府与 社会、政府与市场的关系，减少政府职能；第二，尽可能地实行社会自治，鼓 励社会自身的公共管理，利用市场和社会力量来提供公共服务，解决政府“做 不好、做不了”的事情；第三，改革政府内部的管理体制，尽可能地引进竞争 机制，以提高行政效率和服务质量，从而使政

9、府彻底走出财政危机、管理危机 和信任危机的困境。这场全球性的改革运动反映了一个重要的历史趋势，那就 是政府公共政策化和公共管理社会化。行政改革的重要理论基础是公共选择理 论和新公共管理理论。公共选择理论的创始人布坎南（James M.Buchanan）从 “有限理性”的“经济人”假说出发，把市场制度中的人类行为与公共行政领 域中的人类行为纳入统一的分析框架，研究在传统官僚制基础上“政府失败” 的成因，通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定，进而寻求补救“政府 失败”的政策建议。新公共管理理论的核心观点“是要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实现公共服务的市场化” ，通过政府减少职能、转

10、换管理 模式、推行民营化改革、引入竞争与合同制，建立起由私人公司、独立机构和 社会团体参与的公共物品及服务体系。由此，西方国家一百年间的行政学发展 走向，出现了从公共行政向公共管理的范式的重大转变。我国学者陈振明对西方国家行政学的发展分期的看法很有代表性。在他主 编的公共管理学一书中将西方政府管理（行政学）的发展演变分为三个阶 段，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。早 期传统的公共行政学，坚持政治与行政二分原则，将公共行政的主体定位于政 府，强调行政管理的相对独立性和科学性，借助管理科学的方法和手段，使行 政学取得独立的学科地位和实践上的重大进展，但是排斥政治职能，

11、将行政管 理技术化专业化以致于绝对化，有失偏颇。因此，在 20 世纪 30 年代以后，资 本主义国家奉行凯恩斯主义，国家主动、全面地干预社会经济生活， “行政国家” 的理论与实践，使行政管理又有回归政治学的倾向。60 年代以后的公共政策研 究，拓宽了行政学的研究领域，体现了追求社会公平、民主参与和公共责任等 鲜明的价值导向，从单纯、抽象的技术方法研究和应用，进入到价值、规范和 实证研究相统一的新阶段。80 年代以来的行政改革运动和“新公共管理”理论 探索，在全球化的背景下，探求政府、市场与社会三位一体的公共管理模式， 公共管理的主体已经拓展到具有公共管理和公共服务职能的多元化社会主体 （西方学

12、者使用“多中心的公共管理模式”一词） 。这一范式的变化，并不意味 公共行政的功能在淡化和弱化，而是随着现代社会的开放、转型和变动的加剧， 公共行政正在寻求适应市场经济规律、增强综合国力、保持可持续发展的新的 途径和模式，正在寻求与市场力量、社会力量有效结合，共同管理社会公共事 务的体制与结构。下图为美国学者罗森布鲁姆对西方公共管理视角取向的分析 （Rosenbloom,1988）特征 视角取向传统管理取向 新公共管理取向 政治取向 法律取向价值观 节俭、效率、有效性 成本效益、对顾客的回应性 代表性、回应性、 责任 宪政统一、程序正义、强大而实在的权利、平等保护、平等性组织结构 理想典型的官僚

13、制 竞争性、公司型 组织化多元主义 判决对个人的看法非人格化案例、理性行动者 顾客 群体成员 个体和/或阶级 成员、理性人认知方式理性、科学 理论、观察、测度、试验 协议、公众舆论、辩论 归 纳性案例分析、演绎性法律分析、规范推理、辩护过程预算 理性（成本收益） 基于绩效、市场驱动 渐进（利益和负担的分配）权利保障决策理性综合性 分权、成本最小 渐进决策 程序上渐进主义政府功能部门 行政 行政 立法 司法同西方国家一样，我国行政学者对行政概念的理解与定义也是纷繁复杂， 各执一端。20 世纪 80 年代以来，我国学者对行政概念的研究，主要观点有以 下几种：夏书章认为， “行政是行使国家权力的管理

14、，凡不属于国家机关的管理 活动，便不属于行政。 ” “应将以行使国家权力从事国家管理活动称为行政。 ” （行政管理学山西人民出版社，1985）周世逑认为， “所谓行政，就是国家 行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对所属的国家职能和 国家事务的组织管理活动的总体。 ” （行政管理学通论劳动人事出版社， 1989）黄达强也主张行政是“国家政务的管理活动” ，认为这里的管理是严格的 政务管理，它不包括企事业的管理，也不包括国家立法机关的管理和国家司法 机关的管理。李方则认为行政有“广义与狭义之分，狭义的仅指行政部门的管 理工作，广义兼指国家立法、行政、司法部门乃至其附属单位的管理工作

15、。企 事业单位的某些管理工作也叫做行政管理，社会主义国家的党、团、工会、妇 联等大型组织的管理工作也应该是行政部门和学术界关心的对象。 ” （行政学 ， 中国人民大学出版社，1988）王沪宁也认为行政“是与政府活动有直接关联的 一种活动，是围绕执行社会公共权威而展开的活动与关系，特别是与实现政治 目的、制订计划和推动具体过程相关的各项活动。 ”他同时还认为， “广义行政 的意义是，一定机构或部门为达到一个特定的政策目标（一般是非赢利性的目 标）而展开的各项管理活动。 ” （行政学导论 ，上海三联书店，1988）唐代望 的观点则更为宽泛，认为“社会主义国家的行政管理是管理整个社会的，不仅 包括国

16、家行政机关的管理，而且包括立法、司法、以及事业单位的行政管理。 ”综上所述，我国学者对行政概念的观点可以大体分为三类：一是以周世逑 和黄达强为代表的狭义政府管理理论。行政就是政府及其组成部门对国家政务 和事务所进行的管理活动。这里的管理主体是国家行政机关，不包括国家立法 机关和司法机关，也不包括企事业单位和社会团体。从这个意义上说，行政学 就是政府学。二是以夏书章为代表的广义政府管理理论。认为行政管理是国家认为行政管理是国家 机关的管理活动，在我国，国家机关既指行政机关的管理活动，又包括立法和机关的管理活动，在我国，国家机关既指行政机关的管理活动，又包括立法和 司法机关的管理活动。司法机关的管理活动。三是以李方和唐代望为代表的最广义的行政管理理论。 认为我国的行政管理既包括立法机关、司法机关和行政机关的管理活动，也包 括事业单位的管理活动。至于不少学者持广义与狭义的兼顾说法，其实，准确 的含义是集中在国家政务活动和自身管理事务方面，广义的说法，接近管理科 学对管理的定义。可以看出，行政概念的分歧