财政支农资金整合的动因 (2)

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1、 1 财政支农资金整合的动因：以江苏财政支农资金整合为例财政支农资金整合的动因：以江苏财政支农资金整合为例* * 程俊杰程俊杰 吕小军吕小军 郑江淮郑江淮内容提要内容提要：针对财政支农资金管理分散、衔接不够、交叉重复、效率不高等突出问题，我国 广泛开展财政支农资金整合试点工作。文章从“支农资金分配权”入手分析了财政支农资金 整合的动因， 认为支农资金的整合可以提高其使用效率。 进而以江苏财政支农资金整合为例 进行了案例分析， 最后提出财政支农问题的根本解决仅仅靠资金整合还不够， 还需要综合如 农村管理体制改革、政绩考核体制改革等配套体制的改革。 关键词关键词：财政支农、资金整合、控制权、绩效

2、一、一、问题的提出问题的提出 近几年来， 国家财政支农资金的投入规模逐年增加， 随着财政支农资金投入数量的不断 增大，支农资金的管理问题日益凸显。针对支农资金管理分散、衔接不够、交叉重复、效率 不高等突出问题， 2005 年 4 月财政部下发 关于做好支农资金整合试点工作的通知 ， 江苏、 安徽、河南、江西等地财政部门根据当地实际，开展了形式多样的资金整合试点。 目前， 支农资金整合试点省、 县都在积极探索符合本地发展特点的支农资金整合管理方 法以及整合模式。 从各方面反馈的信息来看， 财政支农资金整合确实给试点县带来了一定的 好处，比如较好地整合了分散于各部门的支农资金，调动了信贷、民间、企

3、业等社会资金投 入的积极性；有利于形成合力，协调了部门职能，改变了长期以来各自为政的积习，较好地 克服了“缺位”和“越位”现象； 各涉农部门由整合前的“跑项目、 争资金”转向“做项目、 抓管理、搞服务”，大家劲往一处使，钱往一处投，“各炒一盘菜，共做一桌席”；支农资 金整合在一定程度上改变了管理机制上纵横交织的网状结构，使资金流动按照有序方向进 行，减少资金使用上的交叉和重复，提高了支农资金的使用效率和政策效应的发挥等。 但是财政支农资金整合也产生了一系列新问题。 比如各农口部门由于支农资金分配权的 丧失降低了工作积极性；项目集中管理导致县级政府管理范围、难度加大；现行的农业条块 管理体制与支

4、农资金整合不相符等。 目前，财政支农方面的研究涌现了大量的文献，有很多学者对财政支农资金的管理进行 了深入探讨，但是大量的文献只是研究了“怎么办”怎样有效地进行财政支农资金的管 理，而没有分析“为什么”财政支农资金为什么要进行整合，支农资金整合能否提高支 农资金使用效率、改善支农效果、体现政府政策目标，只有搞清楚这个问题才能理解财政支 农资金整合的内在机理， 才能为支农资金的有效整合提供理论支持， 最终实现提高财政支农 资金使用绩效的目标。 因此， 本文将从经济学角度探求财政支农资金整合的原因， 并以江苏财政支农资金整合程俊杰(1983-)，江苏东台人，江苏省社会科学院，经济学硕士，邮政编码：

5、210013，电子邮箱：，电话： （0）13770822220，通讯地址：江苏省南京市虎踞北路 12 号；郑江淮（1968-） ， 江苏盱眙人，南京大学经济学院产业经济学系主任，南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心研究员， 教授，博士生导师，邮政编码：210093，电子邮箱：。 *本文是教育部人文社会科学重点研究基地重大项目：长三角地区城乡互动、工农互促的协调发展道路 研究（05JJD790083） 、江苏省社科基金项目（06JSBJL002）阶段性研究成果。 2 打包试点工作为例给出其具体做法的经济学解释。 本文的结构安排如下：全文共分五个部分，第一部分是本文研究问题的提出，第二部分 是与

6、本研究相关的一个简单的文献综述， 第三部分是理论分析框架， 第四部分是运用分析结 论对江苏财政支农资金整合进行的案例研究，最后一部分是文章的结论。 二、二、文献回顾文献回顾 财政支农作为政府财政支出的重要方面， 世界各国根据国家发展的不同阶段以及财政收 支的不同状况，对其做了多角度的研究。通过对国外相关文献的梳理，发现主要有以下几种 观点： 一个就是从总量角度，认为财政支农对农业的发展，乃至经济增长具有积极作用。持这 种观点的主要有舒尔茨（Schultz，1964）、西蒙库兹涅茨（Simon Kuznet，1966）、拉尼 斯和费景汉（Rains&Fei，1964）、乔根森（Jorgenson

7、，1961）等，他们从理论角度分析了 政府支出支持农业的必要性。Barro（1990）1则通过构建包含政府财政支农支出在内的农 业经济增长模型，认为支农支出对农业经济增长的影响呈倒 U 型模式，存在最优的产出水 平。Fan（2000）2根据计量分析指出财政支农不仅有利于农业经济的增长，而且还促进了 农村贫困状况的缓解以及非农产业的发展。 第二个就是从结构角度，认为不同的支农投入对农业经济会产生不同的影响。比如 Rebelo （1993）3证明了交通和通讯投资与农村的经济增长之间存在直接稳定的关系。 Canning（1994）4认为基础设施尤其是电话及电力的投资对农村经济增长具有非常重要的积极影

8、 响。Ramon Lopez（2005）5指出政府的公共支出结构对农业部门发展的影响要远大于公共 支出量对其发展的影响。 Fan & Jitsuchon & Methakunnavut （2004）6实证结果显示农业研发、灌溉、农村教育和基础设施（包括道路和电力）方面的公共投资对泰国农业生产率的提高和 农村贫穷的减少有着积极的边际影响。 此外，还有学者从国际贸易视角对财政支农问题进行的研究，比如 Webb (1992)、James Rude (2000)、Diakosavvas（2002）以及 Melyukhina（2002）等。 近几年来，国内学术界涌现出大量关于财政支农的研究，主要集中在以

9、下几个方面： 第一、财政支农政策亟待调整。李双元等（2002）7认为未来财政支农的趋势是间接支 农（对农产品和生产资料价格补贴）代替直接支农。王菲（2004）8指出财政支农政策一定 要做到实施主体、实施手段以及资金投入方式的多样性。张元红（2000）9、李放等（2005）10、何振国（2006a）11等则通过对财政支农现状的分析认为解决当前财政支农存在的问题根本途径就是财政支农政策的调整需要体现城乡统筹。蒋庆洋（2008）12通过对国外发达 国家以及发展中国家财政支农的经验总结提出我国公共财政反哺 “三农” 的重点： 基础设施、 教育、金融。 第二、 财政支农可以促进农业经济增长以及农民收入水

10、平提高。 许多学者通过实证分析 都得出了这样的结论，比如：王擎（2007）13得出地方财政支农支出有利于农业经济增长， 其产出弹性系数为 0.06。何振国（2006b）14估计出了中国财政支农支出的最优规模大约为农业 GDP 的 47.2%。熊吉峰（2006）15认为财政支农对农业产出与农业收入的绩效均为正， 但绩效呈现逐年下降趋势。刘革等（2007）16证明影响国家财政支农绩效最重要的投入因 素是支农支出的规模，其次是农村救济费的投入。王敏等（2007）17研究显示长期而言,农 村生产支出和农林水利气象支出是影响农民纯收入的最重要因素。张亦工、胡振虎（2008）18从农业财政资金整合的视角研

11、究了农村基础设施与农民增收的关系， 他们认为政府资金投入交易成本较高，严重影响了财政支农的政策效应。 第三、财政支农资金管理需要创新方式。持这类观点的学者有：陈琪（2006）19认为目3 前财政支农资金投入、管理和使用上还存在一些值得关注的问题，应完善财政支农措施，加 强财政理财、 用财、 管财的职业意识和监管力度， 加快公共财政支农体系建设。 张韶华 （2007）20指出加强支农资金的使用和管理, 提高有限资金的使用效率, 比单纯强调扩大投入性支持更具有意义。曾福生等（2007）21探索性地建立财政支农资金整合效果评价指标体系（拖延、滞后系数，地理集中指数，集中系数，整合商，损耗缺口系数，项

12、目达标率，协整系数， 联系系数，农民满意度，项目覆盖度）,并运用该指标体系对湖南衡山县进行了实证分析, 结果表明衡山县财政支农资金局部的整合取得了较好的效果。陈池波等（2007）22构建了整合财政支农资金的模式，他认为由于历史和体制原因,我国财政支持“三农”投入存在高运 行成本、多重代理、信息不对称及效率低下等问题,严重影响支农资金的使用效应和政策效 应。 因此在分析我国财政支农资金使用现状的基础上,提出了整合财政支农资金的基本构想。 张亦工、胡振虎（2009）23认为社会经济体内因素摩擦、资金分配与使用环节相关因素摩擦使得财政支农资金存在较高风险，并提出相应的改善措施。 通过对国内外研究成果

13、的梳理和回顾， 我们发现目前财政支农方面的研究趋势是通过技 术手段对地区财政支农绩效进行实证分析， 在我国这方面的研究成果也是最多的。 但是随着 我国财政支农规模的不断扩大、 结构不断调整， 支农资金使用效率的提高成为亟待解决的新 课题。许多学者对此进行了有益的探索，包括对支农资金整合模式的探究、支农资金管理体 制改革的研究等。虽然这方面文章也不少，但是研究较为深入的不多，尤其是对财政支农资 金整合本身的原因、条件、对支农工作绩效的影响等方面的研究非常缺乏。本文则将从支农 资金整合入手，分析其整合原因，对这一研究领域做一个有益的探索。 三、财政支农资金整合：一个分析框架三、财政支农资金整合：一

14、个分析框架 （一）财政支农资金（一）财政支农资金管理现状管理现状 目前中央财政现有直接支农资金 15 大类，包括基本建设投资（国债资金） 、农业科学事 业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支 援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品 政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补 贴。 近几年来，中央财政对“三农“支出总量保持较快增长，财政支农资金投入的稳定增长机 制初步形成，同时，支出结构也发生了显著变化，市场化取向逐步增强，公共财政性质逐渐 凸显。现阶段涉及农业财政资金分配管

15、理的部门很多，中央级直接分配、管理农业财政资金 的部门较多。比如：国家发改委、科技部、农业部、国家林业局、水利部、国家防办、国务 院扶贫办、财政部、气象局、国家粮食局、全国供销总社、国土资源部、教育部、卫生部、 文化部、民政部等。农业财政资金由多个中央职能部门分配管理，在各职能部门内又分设多 个机构管理。农业主管部门凡有行政管理职能的司局都管理一块资金。 从支农资金运行的流程来看，中央农业财政资金首先是在中央级有关部门和单位分配， 包括财政部以部门预算的形式向中央有关部门拨款， 拥有预算分配权的部门将支农资金在农 口部门中再分配。 然后取得支农资金的各中央部门按照预算计划向下级对口职能部门层层

16、分 配。 因此，财政支农资金一直存在着资金管理分散、衔接不够、交叉重复、效率不高等突出 问题， 为此， 中央政府提出财政支农资金整合的改革思想并在全国 27 个省区市 51 个市县区 进行了以县为单位的支农资金整合试点。就是药将分散于财政部门、农业部门、水利部门等 各个不同农口部门的涉农资金进行集中，由县级人民政府立足本地实际和经济社会发展规 划，以提高财政支农资金使用效益为目标，以主导产业或重点项目为平台，在不改变资金性4 质和资金用途的前提下，把投向相近、目标基本一致、但来源不同的各项财政支农资金进行 归并，统筹安排，集中使用。 这就产生了两个变化：第一，控制权适度下放。在原来的财政支农资金分配过程中，县 级政府只是作为执行者， 按照中央和省级政府的项目指南去申报项目， 没有任何 “自由发挥” 的空间，是真正的无控制权委托者，因此，这就削弱了县级政府执行