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1、我国农村民间金融法律制度创新研究我国农村民间金融法律制度创新研究 摘要 农村民间金融内生于农村经济发展的客观需要, 对弥补正式金融制度供给的不足和解决三农问题提供了新的路径。农村民间金融有不同于城市金融的特殊性, 而这些正是研究该制度存在、发展和变革创新的基础。农村民间金融法律制度创新是农村金融制度改革的必然要求, 对此必须在遵循一定原则的基础上, 进一步明确其法律地位, 规范其与正规金融的公平竞争关系, 加强宏观调控, 建立有效的监管体制, 从而促进农村民间金融的健康发展。 关键词 农村; 民间金融; 法律制度; 创新民间金融是我国农村金融体系中不可或缺的组成部分,在解决农村金融短缺, 实现
2、多样化资金供给方面具有天然优势。随着社会主义新农村建设的加速, 农村金融需求日益强烈, 只有增加农村金融供给组织和创新农村金融供给方式,才能破解农村建设的资金难题。因此实现农村民间金融组织创新与制度创新是推进农村金融体制改革应该认真研究和思考的问题, 具有重要的现实意义。一、农村民间金融的特性农村民间金融, 以农村为活动领域、以农业和农民为服务对象进行货币流通、资金流动和信用活动, 从而为农业发展和农村经济运行提供资金支持。其活动领域和服务对象的特殊性决定了具有不同于城市金融的如下特点。( 一)属于典型的二元制结构所谓二元金融结构是指发展中国家在金融抑制条件下金融体系的 二元#状态, 即一方面
3、是遍布全国的国有银行、商业银行和拥有现代化管理与技术的外国银行的分支网络,从而组成了一个有限的, 但却是有组织的金融市场; 另一方面则是传统的、小规模经营的非正式金融组织, 广泛存在于经济的各个层面。 1目前, 我国农村正规金融组织是以农村信用合作社为主体, 以农业银行和农业发展银行为两翼, 再辅之以邮政储蓄银行、新型农村金融机构等的金融机构格局。非正规金融组织则是相对于正规金融组织而言, 又被称为民间金融, 我国农村民间金融的产生和发展在很大程度上取决于外在因素即金融抑制以及由金融抑制导致的政策扭曲。 2在组织形式上主要包括农村合作基金会、农村资金互助社、贷款公司以及合会、钱庄、无息借款、高
4、利贷等民间借贷。由于我国农村建设资金的短缺和农村金融的边缘化, 民间金融逐渐成为农村建设的重要资金来源。( 二)具有明显的内生性农村民间金融是基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立的交易活动, 其最初产生于农户和农村经济组织的自发行为, 其与中国乡土社会特有的社会信任关系、经济组织结构和文化传统密切相关。农村民间金融建立在互相信息充分掌握的基础之上, 经济行为在一定程度上已经人格化, 是以个人信用为基础的金融交易活动, 这决定了民间金融更多的是一种 横向信用#, 其根植于社会成员的自律, 依赖社会成员之间的相互约束。这一点区别于国有金融, 其更多是一种是纵向信用关系。农村民间金融机构的存在是自身
5、成本收益博弈的结果, 和正规金融机构相比大大节约了交易费用, 代表了农村金融制度创新的方向。( 三)农村民间金融的活动规模和发育程度由其所处的农业发展阶段所决定农村民间金融的基本功能是满足农村经济发展过程中的生产需求、投融资需求和服务性需求。这就决定农村民间金融不能凌驾于农村经济发展之上、不能脱离农村经济和农业生产现状而盲目追求自身的发展, 而是要受到农村生产力发展水平和农村商品经济发育程度的制约。 3农业生产规模小、利润低, 经济力量有限, 对自然灾害等意外事件抵抗力较弱, 从而使得农业信贷资金贷款具有高风险性和低收益率,导致商业性金融进入农村市场的动力不足, 而巨大的资金缺口为民间金融的飞
6、速发展留下了巨大的生存空间。经济落后地区以民间借贷为主, 经济较发达的地区已出现了较为规范的民间金融组织, 农村民间金融与农村经济的发展状况相呼应, 层次分明。( 四)农村民间金融与国家农业政策、金融政策紧密联系, 具有较强的政策性从历史的角度看, 我国农村民间金融的发展, 其间有繁荣也有衰落, 有快速发展更有受抑制和打击的时候。在 1978 年以前我国高度计划经济体制下形成了国有金融占主导地位, 农村民间金融组织多半处于非法或者半非法状态, 常常与非法金融或地下金融联系在一起。其与正规金融之间一直存在着紧张关系, 两种制度难以兼容。 4 1978 年以后随着改革开放政策的实施, 摆脱计划经济
7、束缚的农村商品经济开始对融资有了需求, 国家对农村民间金融的发展也采取了较为宽松的政策支持。特别是 2004 年以后, 农村民间金融的重要作用已经被越来越多的人们所认识, 以往对民间金融持否定态度的金融监管当局也开始正视并肯定农村民间金融的作用。2004、2005 年和 2006 年连续三年的中央一号文件指出制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法, 鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构, 允许私有资本、外资等参股, 引导农户发展资金互助组织, 规范民间金融。2010 年 5 月 13 日, 国务院发布关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见%, 提出允许民间资本兴办金融机构,
8、支持民间资金参与设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等。这些政策措施必将进一步扩宽农村民间金融的投融资渠道。( 五)农村民间金融潜伏着一定金融风险首先, 有相当一部分农村民间金融还游离于国家政策法规之外, 缺乏制度保障和有效监管, 存在很强的制度风险。其次, 民间金融大部分都是在乡村邻里、亲朋好友等社会小团体的基础上建立起来的, 其信用域有限, 资金规模往往较小, 抵御市场风险的能力较差。此外, 民间金融还存在组织结构松散, 管理方式落后, 契约关系呈现非规范化的特点等问题, 容易引发经济纠纷和经济犯罪。二、农村民间金融创新应遵循的基本原则( 一)国家适度干预原则在农村民间金融与国家二者的关
9、系问题上, 学界主要有两种看法: 一种观点认为, 国家干预会阻碍农村民间金融的发展, 如麦金农 另一种观点则强调国家应当在农村金融的变革中积极发挥作用, 如新凯恩斯学派。国际经验表明, 各国农业支撑体系都是在本国政府直接或间接的帮助下构建和完善起来的, 政府强有力的宏观管理尤其是立法保障对农业支撑体系发展起着巨大的促进作用。 5 近年来, 我国农村民间金融机构之所以不断发展, 很大程度上也是源于适度的国家干预。可以说, 国家的适度干预对于农村民间金融的变革与创新发挥着重要的推动与保障作用。不过, 现代市场经济的运行模式是在不完善的市场调节与不完善的国家干预以及二者之间不尽完善的组合之间的一种选
10、择, 所以, 农村民间金融的改革与创新必须要放在正确处理好国家与市场的法治框架中去探讨, 而且特别要强调国家干预的行为边界与范围限度。也就是说, 在农村民间金融的改革与创新中, 需要顾及民间金融特有的自发性和渐进性, 承认民间金融的合理利益诉求, 培养民间金融的自我约束机制, 这样才能引导农村民间金融服务于农村经济发展, 并使之逐渐走上自我约束和法律约束的双重约束机制。对此国家干预应当采取非直接的控制机制, 其作用主要在充分尊重民间金融的创新冲动与自主选择权的基础上进行合理的制度设计, 从而确立公正与有效的竞争规则。( 二)法制化原则我国金融法制建设起步较晚, 尤其是农村金融的法制建设更是严重
11、滞后于农村金融体制改革, 同时具有 摸着石头过河#的特征, 制度不健全、法律规范的缺位和金融监管体制的不完备在所难免。但从法律与经济发展的关系不难看出:农村民间金融体制的建立与完善必须有相应的制度与规范作后盾, 农村民间金融市场的有效运作必须以秩序为前提。而无论是制度、规范, 还是秩序, 都是法制建设的基本任务与目标, 如果农村民间金融法制不健全, 民间金融发展的障碍就始终无法排除。法制化是我国农村民间金融改革和农村金融市场建设的必由之路, 具体包括以下内容: 一是必须尽快建立农村民间金融产权制度的创新模式。目前, 农村民间金融组织单一合作制产权形式及模糊不清的产权关系, 既不能满足农村产权结
12、构与产业结构变化的需要, 也因缺乏竞争而效率低下。在新农村建设与城乡统筹发展背景下, 应根据我国农村经济实际情况, 以及各地区农村金融发展程度, 本着多元化、多层次化和规范化的原则, 健全和完善适应农村经济发展内在需要的多元化产权结构。二是以法律保障农村民间金融主体的资格健全和行为规范。法律规范要明文规定农村民间金融市场主体的准入条件和标准, 从而杜绝不健全主体及非法进入者对市场秩序的冲击; 要利用法律的规制、引导、教育等作用有效克服主体行为的自发盲目性, 使之真正成为具有自觉性、守法性和自律性的合格主体, 同时, 以法律强制力切实保障契约的履行和金融市场的有序运行。三是要依靠法制的力量, 维
13、护良好的农村民间金融环境。改善农村金融环境需要全方位的努力, 不但要加强教育提高认识、改变观念; 还要加快建立征信系统, 加快制度建设; 当前, 更要加大执法力度, 依法处理违反金融法律法规、破坏金融环境的行为, 形成良好的农村金融法制环境。( 三)金融理念的合理创新原则 1. 坚持公平与效率并重的理念 公平与效率#是现代经济学孜孜以求的两大目标, 也是法律的重要价值目标。由于农村民间金融基于农村社会血缘、亲缘或地缘关系, 信息优势和交易成本优势给金融资金运转与流通带来了较高效益, 在一定程度上形成了与正规金融竞争的格局。竞争的存在必然要求通过立法营造公平的竞争环境, 这不仅体现民间金融主体之
14、间的公平竞争, 而且要求民间金融与正规金融在法律制度认可的范围内也应遵循公平竞争的原则。这里的公平并非是形式意义上的公平,而更应该是实质意义上的公平, 应针对农村市场的现状, 通过政策倾斜和优惠措施, 扶持农村民间金融的发展, 从形式上的平等走向实质上的平等, 从而实现结果公平。当然, 在重视公平的同时不能忽略效率的作用, 效率是市场经济发展的动力要素, 也是农村民间金融得以快速发展的保障。最佳的做法是在制度安排中兼顾公平和效率, 通过公平促进效率, 利用效率保障公平, 将重公平促效率的理念渗透到农村民间金融的相关立法中。2. 确立农村普惠性金融体系的理念 普惠性金融体系( inc lusiv
15、e financial system ) , 是联合国率先在宣传 2005 小额信贷年时开始运用的词汇, 其基本目标是能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务,其实质就是将包括以穷人为对象的金融服务有机地融入金融体系, 使过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体获益, 最终这种包容性的金融体系能够对发展中国家中的绝大多数人, 包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场。国内外的许多成功案例已经证明, 这一体系是有效的。建立普惠性农村金融体系的主要任务就是为传统金融机构服务不到的低端客户甚至是贫困人口提供机会,使他们得到共同的、公平的金融服务的权利。而我国农村民间金融恰恰做到
16、了这一点, 这与普惠金融体系的理念和实践是契合的。当前我国农村地区所缺少的正是这种公平的、包容的、不带歧视眼光的、惠及所有农村经济组织和农民的金融服务组织体系。因此这一理念的确立与应用, 必将会对我国农村民间金融的发展带来广阔的天地。三、我国农村民间金融法律制度的创新( 一)制定农村民间金融专门性法律或法规目前, 我国尚无一部专门的法律或行政法规对农村民间金融做出全面系统地规定与调整。在这样一种法律缺位情况下, 一方面, 我国农村民间金融大量存在但却不易控制并呈现出无序状态; 另一方面, 民间金融的监管处于 真空地带#, 现有法律法规约束犹如 隔靴搔痒#, 收效甚微。因此,我国应当尽快制定有关农村民间金融的专门性法律或法规,通过立法的形式确定农村民间金融的法律地位, 确立农村民间金融的合法性, 保护正当的民间融资行为, 通过法律引导其从 地下#转入 地上#有序发展, 并鼓励其由低级形式向高级形式转变。在立法模式方面, 考虑到我国各地目前民间金融状况差异甚大, 很难用一部法律来具体规定, 立法条件尚未成熟, 因而, 可在农村民间金
