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1、我国制度变迁方式转换的三阶段论 兼论地方政府的制度创新行为杨瑞龙(中国人民大学经济学研究所)内容提要:本文通过考察具有独立利益目标与拥有资源配置权的地方政府在我 国向市场经济体制过渡中的特殊作用,提出了 “中间扩散型制度变迁方式” 的理论假 说,并作出了以下推断:一个中央集权型计划经济的国家有可能成功地向市场经济体 制渐进过渡的现实路径是,由改革之初的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散 型制度变迁方式转变,并随着排他性产权的逐步确立,最终过渡到需求诱致型制度变迁方式,从而完成向市场经济体制的过渡。在中国渐进式改革的初始阶段,权力中心是改革的倡导者和组织者,权力中心的制度创新 能力和意愿是决定
2、制度变迁方向的主导因素。这样一种供给主导型制度变迁方式具有纵向推 进、 增量改革、 试点推广、 利用已有组织资源推进改革等特征,它在以较低的摩擦成本启动市场化改革方面发挥了重要的作用。但由于这种制度变迁方式的内在规定性,因此从理论上说,它 在完成向市场经济体制过渡方面存在一系列难以逾越的障碍(杨瑞龙,1994)。然而,不容否认 的事实是,中国的市场化改革在不断深化。本文所要关注的问题是,当自上而下的改革面临障 碍时,是哪些利益集团在市场取向的改革中扮演着 “第一行动集团” 的角色?为解答这个问题, 本文把具有独立利益目标的地方政府引入分析框架,提出了 “中间扩散型” 制度变迁方式的理论假说,并
3、描述了我国在向市场经济过渡中制度变迁方式的转换将依次经过供给主导型、 中间 扩散型和需求诱致型制度变迁三个阶段。一、 中间扩散型制度变迁方式:一种新的理论假说1、“自上而下” 的供给主导型制度变迁方式与 “诺思悖论”制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则,其主要作用是通过建立一个人们 相互作用的稳定的(但不一定有效的)结构来减少不确定性(诺思,中译本,1994)。随着产品和 要素价格、 市场规模、 技术等的变化,就会打破原有的制度均衡,出现新的获利机会,从而产生 制度需求。如果组织或操作一个新制度安排的成本小于其潜在制度收益,就可以发生制度创 新。至于一个社会通过何种制度变迁方式来获取
4、这一潜在收益,则主要受制于这个社会的各个利益集团之间的权力结构和社会偏好结构。 在特定的路径依赖下,我国在改革之初选择的是供给主导型制度变迁方式,其特征是:(1)权力中心凭借行政命令、 法律规范及利益刺激,在一个金字塔型的行政系统内自上而下地规31998年第1期划、 组织和实施制度创新;(2)尽管潜在制度收益的出现会诱发微观主体的制度需求,但只有当 权力中心的制度创新收益大于其成本时,实际的制度变迁才可能发生; (3)权力中心为制度创 新设置了严格的进入壁垒,即其他利益主体只有得到权力中心的授权才能进行制度创新(杨瑞龙,1994)。若要以这种制度变迁方式完成向市场经济的过渡,必将遇到一个难以解
5、开的 “诺思 悖论”,即权力中心在组织和实施制度创新时,不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最 大化的动机,而且总是力图获取最大化的垄断租金。这样,在最大化统治者及其集团垄断租金 的所有权结构与降低交易费用、 促进经济增长的有效率体制之间,就存在着持久的冲突,从而 当权力中心面临竞争约束和交易费用约束时,会容忍低效率产权结构的长期存在(诺思,中译 本,1991)。 “诺思悖论” 在供给主导型制度变迁方式中表现为制度变迁方式与制度选择目标之间的冲突。因此,在一个由权力中心的制度供给意愿和能力主导制度变迁方向的框架内,为完 成向市场经济的过渡,将因难以解开 “诺思悖论” 而面临一系列很难逾越的障
6、碍(杨瑞龙,1994)。2、“自下而上” 的诱致性制度变迁方式与进入障碍 从理论上说,随着由权力中心推进的放权让利改革步伐的加快,利益独立化的微观主体具有利用下放的决策权捕捉潜在制度收益的动机。然而,在权力中心主导制度变迁的条件下,微 观主体的制度需求能否转变为现实的制度安排,依赖其能否从权力中心获得制度创新的特许 权,或者能否凭借其讨价还价能力突破进入壁垒,因而自下而上的制度变迁同样面临着障碍。 第一,担当制度创新的 “第一行动集团” 应是熊彼特意义上的企业家,他们能在不确定性的 环境中及时捕捉到由制度非均衡产生的获利机会。但在产权关系模糊的条件下,微观主体或因收益预期不明确而不能及时感知这
7、一获利机会,或因不能排除免费搭车者而不愿从事充满 风险的制度创新活动。 第二,以自愿性契约为基础的制度安排是相互同意的个人之间的合作性安排,任何人可以 通过比较一项新制度安排的预期净收益,自主行使进入或退出权。但由于我国的制度创新方 案是根据权力中心的目标函数和约束条件来评估和选择的,因此即使微观主体感知到获利机会,如果没有权力中心的许可或授权,就既不能自主 “进入” 可能导致自身利益最大化的制度创 新,也难以 “退出” 由权力中心作出的制度安排。 第三,自下而上的制度变迁可能会受到现有宪法秩序的限制。宪法秩序直接影响行为人 进入政治体系的成本和建立新制度的难易度。由于在现有宪法秩序下微观主体
8、难以承受进入 政治体系的成本,既得利益格局对新的立法阻力过大,或者微观主体的制度需求与现存法规相冲突,所以微观主体的自发制度创新活动会受到限制。 第四,自下而上的自愿性制度安排暗含了决策必须一致同意的假定,但由于存在外部性、 不确定性等因素,它不一定能导致集体行动(奥尔森,中译本,1995)。这些障碍因素可通过集 团内的说服、 谈判从而达成一致同意的契约来克服,但由于高昂的交易费用,常常使微观主体 知难而退。3、 中间扩散型制度变迁方式与 “诺思悖论” 的解开 在自上而下的渐进改革的条件下,解开 “诺思悖论” 突破口可能介于个体的自愿牟利行为 和完全由权力中心控制之间的集体行动,即,在微观主体
9、之间的自愿契约与权力中心的制度供4给行为之间,存在一种既能满足个体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求,又可通过在 与权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化的制度变迁方式,实现 向市场经济的渐进过渡。实施这一集体行动的主体便是组织。所谓组织,是指在既定制度规则下寻求自身利益最大化的政治、 经济、 教育等团体。在现有约束所致的机会集合下,有目的 创立的组织是作为制度变迁的代理人角色出现的,当出现获利机会时,具有充分谈判力量的组 织就会利用政治来实现最大化目标(诺思,中译本,1994)。 在以私人合约为基础的分散化决策中,市民社会之间制度化的协商和谈判既能协调各种 私人权威,
10、又能监督、 约束、 抵制和对抗国家的可能侵犯,从而这种超越个体水平上的集体行动 可同时增加国家守护旧产权形式的成本和保护新产权创新的收益,直至重新建立国家获取租金的合约结构,使国家租金最大化与保护新产权之间达成一致(周其仁,1994)。在实施供给主 导型制度变迁方式的条件下,由于权力中心在制度安排的博弈中处于支配地位,以微观主体为 基础的集体行动因谈判力量的弱小或外部性问题而难以突破由权力中心设置的制度创新进入 壁垒。 然而,随着放权让利改革战略和 “分灶吃饭” 财政体制的实施,拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量 的变化导致
11、了重建新的政治、 经济合约的努力。当利益独立化的地方政府成为沟通权力中心 的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时,就有可能突破权力中心设置的制 度创新进入壁垒,从而使权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致, 化解 “诺思悖论” 。这样一种有别于供给主导型与需求诱致型的制度变迁方式,我把它称之为中间扩散型制度变迁方式。二、 地方政府在中间扩散型制度变迁方式中的特殊功能1、 地方政府成为中间扩散型制度变迁方式中的 “第一行动集团” 在诺思的制度变迁模型中,国家理论和产权理论是两大支柱。在国家理论中,诺思抽象掉了地方政府行为,集中考察国家与产权主体在制度变迁中的博弈过
12、程。这一理论假说很难真 实地描述我国现阶段的制度变迁过程。事实上,随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制 的推行,地方政府具有了独立的行为目标和行为模式,从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着 主动谋取潜在制度净收益的 “第一行动集团” 的角色。 在实行统收统支的财政体制下,地方政府的行为特征类似于尼斯卡宁的官僚经济模型(Niskanen ,1978)。在这一模型中,官僚所追求的效用函数,如津贴、 权势、 声誉、 产出与管理的复杂程度等与预算规模正相关,而官僚机构的预算来自中央政府。所以,地方政府的首要目标 就是通过与中央政府讨价还价不断扩大预算规模,膨胀行政机构。由于官僚机构在双边垄断 关系中具
13、有明显的信息优势,因此常常能获得他们所希望的最大化预算。 实行市场取向改革以后,地方政府的目标函数和约束条件发生了重要的变化。一方面,实行分灶吃饭的财政体制后,地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素:一是与本地经济发 展水平相联系的财政收入规模;二是中央和地方分享财政收入的比例。由于分享比例经过一 对一谈判已预先确定,且一定五年不变,所以地方政府可支配财政预算规模直接与本地社会总5产出水平正相关。权力中心在下放财权的同时,也下放了部分事权,如地方政府要为当地的居 民提供公共产品以及为市场化改革提供必要的保障等。当地方政府以一预先确定的比例包干 财政收支时,它就不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织
14、,已逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织;另一方面,改革之初推行了行政性放权战略,即权力中心根据决策权的重要性 不同,把一部分经过选择的决策权下放到地方或部门,这使拥有较大资源配置权的地方政府获 得了实现地方利益最大化的手段。而价格的逐步放开及相当一部分生产资料直接进入市场, 使地方政府有可能凭借经济实力争夺稀缺资源。 随着行为模式的变化,地方政府具有追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度 创新的动机。由于地方政府作为一级行政代理人,可以利用政治力量主动地追逐本地经济利益最大化,从而相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。2、 非平衡改革战略下的潜在制度收益与地方政府对
15、制度创新进入权的竞争 经济利益独立化后的地方政府具有通过制度创新来营造有利于本地经济发展环境的动 机,但这种创新需求并不是容易被满足的。因为,在供给主导型制度变迁方式下,权力中心通 常依据社会总产出与垄断租金最大化双重目标制定制度创新方案,并一般偏好于选择利用已有的组织资源推进改革的非平衡改革战略,即就改革的空间来说,采取先试点后推广的策略; 就改革的时间安排来看,从增量改革推进到存量改革。获得改革优先权的试点单位通常可以 在承担较小改革成本的条件下获得双重收益:一是由优惠政策带来的额外收益;二是改革先行 一步的体制优势带来的制度收益。进入壁垒的存在,使这些收益具有 “垄断租金” 的性质,获得
16、 该租金的必要条件是从权力中心那里获得制度创新的优先权或进入权。显然,个人或企业试图直接突破由权力中心设置的制度创新进入壁垒是很困难的,他们只 能通过其所隶属的上级主管部门向权力中心间接显示其制度创新的需求。相反,地方政府作 为纵向制度安排的行政代理人,既有动机也有能力为谋求有利于当地经济发展的制度安排而 与权力中心讨价还价。 地方政府主要通过以下途径竞争可获得垄断租金的制度创新进入权:一是地方政府通过正式渠道(如会议、 汇报、 文件等)或非正式渠道(如游说、 找关系、 走后门等)向权力中心传递反 映本地利益的制度创新需求,并力图使这一需求转变为权力中心的正式制度供给方案,从而直 接获得进入权;二是改革方案一旦形成后,地方政府为获得含有垄断租金的改革试点权而展开 竞争。能否优先获得进入权,既取决于权力中心所认同的改革方向,还取决于地方政府讨价还 价的实力和技巧;三是没有获得进入权的地方政府会通过 “变通” 的方式,以能否实现本地利益最大化的标准理解和实施权力中心的改革方案,使实际的制度安排或多或少偏离权力中心的 制度供给意愿,从而变相获得进入权;四是采取先斩后奏、 暗中模仿试
