非政府组织的发展

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1、非政府组织的发展 摘要：在现代化建设的道路上，党和政府起着领头的作用，他们带领着中 国人民共同致力于中国特色社会主义建设。然而非政府组织在其中也起着重要 的作用，如何使我国的非政府组织蓬勃发展成为如今的当务之急，如今非政府 组织发展面临怎样的困境，面对这样的困境，我们应该采取怎样的措施去发展。关键字：作用，非政府组织，困境， 一 非政府组织的兴起与概念界定在改革开放之前，中国倡导的是“大政府、小社会”，党和政府是中国建设 的主力军，然而不是每一件事政府都能够而为之，政府不能够办的事必须交由 其他的组织去办，政府不该办的事业也必须要交由其他的组织去办。由于这一 原因就决定这些组织与政府是不相属，

2、这时候就渐渐地产生了非政府组织。那 么非政府组织具体是怎样兴起的呢？ 非政府组织是英文 Non- GovernmentOrganizations 的意译，英文缩写 NGO。一般认为，非政府组织一 词最初是在 1945 年 6 月签订的联合国宪章第 71 款正式使用的。该条款授权联 合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商 作出适当安排”。1952 年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡 不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要 是指国际性的民间组织。近二三十年来，非政府组织一词在国际活动的各领域 里得到日益广泛的使用。但是

3、，在很多情况下，人们对非政府组织一词的理解 还是不太一致，在这里我们必须对非政府组织做一个具体的分析。首先，非政府组织的本意只是指不是政府组织，其实质意思在中文里面与 之最相应的是民间组织。还包括其他各种民间组织，特别是在国际场所活动以 及有较多国际联系的民间组织。目前，有 2000 多个非政府组织在联合国经社 理事会享有正式的咨询地位，有 1500 多个非政府组织同联合国的公共信息部 建立了正式的工作联系。在 2002 年联合国在南非召开的世界可持续发展全球 会议上，有 3500 多个非政府组织获得了与会的资格。除此之外，在各个国家、 各个地区以及国际领域，还有数目众多的各种形式的非政府组织

4、。单是国际性 的非政府组织，目前就有约 40000 余个。但是，这些被纳入统计的非政府组织， 一般都是具有合法地位的、有公开的组织章程以及透明的财务管理的民间组织。 诸如非法的恐怖主义组织或者地下的黑社会组织等都不属于非政府组织。宗教 组织和政党通常也不被看作是非政府组织。 其次，非政府组织虽然可以在一定程度上表示民意，但它们在民意代表方 面有很多局限性。非政府组织是民间社会的组织，其公开宣称的使命和价值观， 可以是公益性的，或者是服务于特定的人群。但在现实生活中，非政府组织能 否真正代表民意，以及在多大程序上能成为民意的代表，是很不确定的。如果 一个非政府组织是由其成员实行民主管理的，那么充

5、其量，该组织只具有代表 其组织成员的利益和愿望的授权。由于很多非政府组织并没有健全的民主管理， 个别领导人往往能对其起支配作用，况且政府、资本等各种力量是一些非政府 组织建立和维持的主要推动力，所以，尽管非政府组织的确可以反映某种来自 民间的呼声，但对其是否反映某种真实的民意以及在多大程度和范围反映民意， 却是要作具体分析和判断的。非政府组织（非政府组织（NGO）这一概念主要是指）这一概念主要是指“处于政府与私营企业之间的那块处于政府与私营企业之间的那块 制度空间制度空间”。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治

6、制度不断趋向分离过程中所衍生的社会制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统自组织系统的重要组成部分。的重要组成部分。 二非政府组织面临的困境改革开放后，无论从宏观环境还是从微观环境看，中国 NGOs 的发展都 面临前所未有的机遇。然而，在面临机遇的同时，中国非政府组织的发展也面临 许多问题和挑战。1NGOs 本身的能力不足，还难以担负起历史的重任 一方面，无论是经济体制改革、政治体制改革，还是社会改革的进一步深 化，都需要有非政府组织来承接以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的 某些职责，这甚至关系到改革开放的成败；另一方面，从清华大学 NGO 研究 中心最近的调查情况看，中国现有的非政

7、府组织还非常弱小，能力极为不足， 还难以承接政府转移的职责。主要表现在： 第一，NGOs 的经费缺乏。经费匮乏是全球 NGOs 普遍存在的问题，在中 国则显得更为突出。这是因为，尽管改革开放以来中国的经济发展取得了巨大 的成就，但总的来说，中国还是一个贫穷落后的发展中国家，根据世界银行的 统计，1998 年中国的人均 GNP 仅 750 美元，还远远低于世界的平均水平 4890 美元。另外，政府限制 NGOs 从事经营活动，这使 NGOs 的经费来源较 为单一。而且，迄今为止，政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施还极为有限；第二，NGOs 的人力资源不足。从调查情况看，中国 NGO 的专职人员较

8、 少，志愿者就更为缺乏。以北京 NGOs 为例，1999 年北京 NGOs 中 8.7没 有专职人员，34.6的 NGOs 专职人员规模在 14 人之间，55.8的 NGOs 没有志愿人员（邓国胜，2000）。另一方面，由于一些特殊原因，中国很多 NGOs 成为吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”，其人 员素质较低，缺乏创新精神，这也制约了 NGOs 的发展； 第三，缺乏相关的知识与经验。中国现有的 NGOs 很多是从原政府机关或 事业单位分离出来的，甚至被人称为“第二政府”或“准政府”。他们有的还保留着 原有的官僚习气，既不了解 NGOs 的管理技能，也缺乏 NGOs 的创

9、新性、灵活 性，缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验与手段。 2NGOs 鱼龙混杂，制约了 NGOs 的发展 据统计，到 1998 年底，中国全国性社会团体达到 1800 多个，地方性 社会团体总数达 16.56 万个，民办非企业单位可能有 70 多万（吴忠泽，1999）。 除此之外，中国还有大量经单位批准成立，在本单位内部活动的不需要登记的团 体。另外，中国还有一些草根组织因找不到业务主管单位，或不愿受业务主管单 位的管理而采取了工商注册的形式。即名义上是公司、企业，实质上是 NGOs9 的组织。 三 非政府组织的作用随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越 来越趋向

10、多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作 用，推动了社会进步。比如说在保护妇女权利方面，中国妇女保护协会集合社会 各界力量对妇女的就业权利，生育等权利方面为保护妇女的权利提供了各种有效 的途径。在保护环境方面，非政府组织也发挥着举足轻重的作用，在公共产品与 服务的提供上，非政府组织也是提供公共物品与服务的部门之一。其实非政府组 织在中国特色社会主义建设中起着一个辅助的作用。我们已经看到，非政府组织 现已成为全球治理体制中的一个重要性日益增强的新兴角色，在联合国体系各机 构的活动中，非政府组织已经有了正式

11、的法定地位，能够在不同程度上参与和影 响一些重大的国际决策。在其他许多国际活动中，非政府组织也以积极的姿态参 与其中。除了政府与企业之外，非政府组织也是一国综合国力的重要代表。一般 来说，发达国家非政府组织的组织健全，实力雄厚，规模大，活动能力强。非政 府组织全球体系中的决策过程、权力安排、资金和信息的流向、参与国际活动的 机会等，目前基本上都是由发达国家非政府组织控制的。中国作为一个综合国力 日益增强、国际地位不断上升的国家，势必应考虑中国非政府组织的国际参与问 题。非政府组织的国际活动，为中华民族的意愿表现和利益实现可能也提供了一 个具有潜在重大影响力的场所。 四如何发展非政府组织？总之，

12、现今的改革开为中国的非政府组织的发展提供了前所未有的机遇， 同时健康发展的非政府组织又是改革开放的助推器。然而，从目前的非政府组织 的现状来看，中国的非政府组织还存在能力不足、独立性较弱、鱼龙混杂等问题 较严重，还难以承接政府转移的职能，满足社会的需要。为此建议： 第一，完善 NGOs 的治理结构和责任机制。据现今的调查来看，现今的 社会中有许多的非政府组织存在，但有相当的一部分组织只是形 同虚设。许多组织还是实行的中央集权制，决策权都是有少数领 导人来决定的，甚至是由业务主管人员的领导决定；而极少数草 根组织由于各种原因，更是由个别领导人独断专行，缺乏责任机 制。这是目前非政府组织的决策失误

13、、贪污腐败、缺乏社会公信 度、难以筹集资金的主要原因之一。因此，中国的非政府组织要 发展，首先需要完善治理结构，建立责任机制； 第二，建立监督与评估机制。虽然国外的一些个案研究表明，NGOs 的 效率较高（Hasan ，1993） ，但从全球范围看，由于 NGOs 不存 在市场的竞争机制、也不象企业一样存在个人的利益，因此，客 观上 NGOs 容易出现效率低下的情况。再加上我国还缺乏对 NGOs 的第三方监督与评估机制，以致于少数 GONGOs 和草根 组织效率低下，财务状况混乱，极个别组织甚至还存在较为严重 的贪污腐败行为。因此，建立第三方的监督与评估机制是当前中 国 NGOs 发展过程中一

14、项急为紧迫的任务； 第三，加强能力建设，这是解决非政府组织的关键问题。要加强其能力 建设，就要不断引进优秀的人才，加强其部门的软件建设。第四，尽快完善 NGOs 方面的法律法规体系。当前，政府一方面希望加 强民间组织的管理、维护社会稳定，而另一方面地方民政部门往 往又无法可依10.其结果是管理混乱，以致在某些领域一度出现 了某种程度的失控。因此，当务之急是加快我国 NGOs 的立法进程，使 NGOs 的各项活动有法可依、有法必依、违法必究；第五，提高认识，积极培育和发展社会中介组织。 “95 世妇会”以后，更 多的中国人开始知道了 NGOs，然而，对 NGOs 的认识较为片面， 甚至更多看到的是 NGOs 不好的一面，而缺乏对 NGOs 全面、 客观的认识。事实上，中国绝大多数民间组织是好的，它们在沟 通政府与市场、政府与社会方面，在缓解贫困、解决就业、促进 社会融合方面，在弘扬社会主义精神文明方面发挥了积极的作用。 因此，媒体在发挥对 NGOs 进行舆论监督的同时，对于 NGOs 的积极作用也要给予相应的报道，提高人们对 NGOs 全面、正确 的认识。文献摘要：唐均.政府公共关系.北京：北京大学出版社，2009.4.胡宁生.中国政府形象战略M.北京：中央党校出版社，1998.廖为建.公共关系学M.北京：高等教育出版社，2000.吕明灼.政府与公关M.青岛：青岛出版社，1996.