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1、1村支“两委”关系：不该成为问题的问 题概要：村民委员会和村党支部都抱者“当官替民做主”的观念，以为自己比对方更有资格掌管村庄的命运，由此产生了“两委关系”紧张的问题。其实，倘若彼此都认同村民自治中“村民当家作主”的原则，认识到谁也没有资格替村民做主，那么现在闹得沸沸扬扬的“两委关系”问题本来是不应该成为问题的。 为什么以前没这个问题 最近一个时期，各级各地纷纷告急在村级基层组织中，村委会和村党支部之间的所谓“两委关系”成了不容忽视的问题。对该问题的一般描述是，村委会和党支部成了“两张皮”，在村级工作中相互不配合。最严重的说法是，村民选举的村委会，与村党支部争权，试图架空党支部，危及党支部的领
2、导核心地位，长此以往将要使党失去在广大农村的统治基础。这确实够严重的，不管是否属于危言耸听，只要这样的说法反映到党中央，就必定会受到高度重视。两委关系矛盾日益突出的另一方面的表现是，许多村委会主任层层上访，呼吁各级领导能够帮助他们解决受党支部排挤有职无权的问题和法定权益受到侵害的问题。1987 年全国人大常委会通过了试行的中华人民共和国村民委员会组织法，从那时开始的村民自治“试行法”阶段的十年实践，是没有带风波、没有动荡的十年，是村民自治和传统基层体制和平共处、相安无事的十年。为什么那时侯没有两委冲突的问题？原因在于在人们所精心设计的村民自治体制那时侯并没有真正实行起来，还是一个让人琢磨不定的
3、影子，而影子是不可能与石头发生任何碰撞的。试行法阶段， “试行”两个字使村民自治的推行缺乏一定的刚性。从表面上看，试行的范围是十分可观的，2但“试行”二字也恰恰成了地方党政部门拒绝把村民自治认真实行起来的理由。这部试行中的法律没有得到应有的尊重。在通常情况下，即便明知道自己的所作所为不合组织法的规定，大家也光明正大地去做，并且这些做法会因为是“试行”而得到原谅。谁会为了其前途命运未可预料的事物去较真呢。比如，在试行阶段，随意指定、任命和罢免村委会村委会主任被认为是理所当然的事情。在村委会选举中，候选人往往采取推荐的方式产生，实际上村民只能在由乡镇党委和村党支部物色的所谓“候选人”名单上画圈。在
4、此种情况下， “民主选举”产生的村委会干部都是党委和党支部满意的人选，都是能对党委和党支部言听计从、俯首帖耳的人选。于是，在这样的村级组织的格局中，村党支部依然保持着无可匹敌的绝对权威地位，党组织培植出来的村委会没有胆量也没有愿望对党支部的绝对权威构成挑战。在绝对权威和绝对服从的体制中，事实上不可能存在相与争雄的问题。这就是十年村民自治实践期间村委会与村党支部相安无事的真相。矛盾没有机会展开、暴露。 为什么现在成了问题 转折点是 1998 年 11 月 4 日正式颁布实施了中华人民共和国村民委员会组织法。以前搞村民自治是试验着玩的，很少有人拿试验的事较真，所以村委会干部不在乎自己是否有实际的职
5、权。没有有力的保障，村委会干部不会冒险向任何组织挑战，他们甘于自己的从属地位，并不觉得作为一个傀儡有何不妥。修订后正式颁布的村委会组织法是国家的正式立法，该法严肃规定了在村民自治中村民、村委会成员各自的权利与义务，村民和村民委员会都开始拿这些规定当了真。这是产生对立和矛盾的到火索。村委会组织法郑重其事地规定，选举村民委员会，从候选人的产生到正式成员的产生以及对村委会成员的罢免，都要通过一定的程序，3由具有选举权利的村民来进行。乡镇党委和村党支部失去了决定由谁被选为村委会干部的权力，党管不了干部了，失落感是不言而喻的。应该强调，即便实行了民主选举村委会干部，实际上还是党管干部，只不过管的方式有所
6、进化而已。现在，选举村委会干部的标准是共产党的立法机关人民代表大会常务委员会制定的，应该说是符合党对村干部的要求的。党组织只要确保村委会选举严格按照法律规定的程序进行，就能确保党的村干部标准得到执行，就能选举产生党中央满意、村民也满意的村干部。一旦当选的村委会干部不称职，不再符合党在法律中制定的村干部标准，还可以通过罢免呈现把他们罢免掉，清除出村干部的队伍。瞧，这已经是多么理想的“党管村干部”。可是偏偏有人认为一定要由党组织负责人来直接敲定村干部的人选，才能体现党管干部的原则。坚持由党组织中的少数人甚至个人来决定谁当村干部，这种做法至少是对党领导制定的村委会组织法的不信任。在他们看来，个人的作
7、用似乎比实行一套完整的法律制度更能保证党的村干部标准的执行，更能贯彻党管干部的原则。组织法的颁布实施，意味着党管村干部的实践从过去少数人说了算、个别人替广大村民做主选择村干部的阶段，逐步过度到由党领到制定的法律和村民制定的村规民约和规章制度当家，由广大选民自主选择自己的自治组织的负责人的法制阶段。这无论怎么说都是一个巨大的进步，这也是与当前正在积极推进的建立法制国家的目标相符合的。可是长期替村民做主惯了的基层党组织并不感觉到这是一个进步，他们最明显的感觉是，实行民主选举村委会干部，已经远不如以前自己决定村委会干部的命运时来得顺心舒畅、自由便利了。所以，难怪基层党组织的领导者要留恋过去，而对村委
8、会组织法颁布后的比较正规的民主选举却本能地抱有强烈的反感与抵触情绪。更麻烦的是，村民们自己选举出来的村委会干部竟然拿了棒槌当针认，认为自己既然是村民投票选举4出来的的村级干部，理所当然地就应该肩负一定责任、掌握一定职权。村委会组织法规定村委会要实行村务公开，他们就当真要实行村务公开，要把多少年来没跟村民见过面的村财务帐目抖搂给村民看；村委会组织法规定村里涉及全体村民切身利益的一系列重要事务，必须通过村民会议讨论之后才能作出决定，村委会干部便当真要组织村民来讨论，让村民参与决策。而过去可没有这么多罗嗦事。习惯了惟我独尊的书记们，简直有了被排除在外的羞辱感，觉得这实在是难以忍受的。被“架空”的意识
9、油然而生。为了粉碎村委会干部架空支部的企图，党支部唯一的选择便是针锋相对，利用自己掌握的一切资源，压制、排挤村委会，对村委会按照村委会组织法所从事的一切活动均无条件地持反对态度。党支部通常采取的策略是扣压村财务帐，扣压村委会的公章，拒绝给村委会提供必要的办公物质条件等等。在两委的矛盾中，村党支部显然占尽了优势。党支部书记大部分是村里的“老字号”干部，优先掌握着村里的公共权力和公共资源的支配，这是不需要再进行更多论证的事实。党支部一般情况下会得到乡镇党委政府的支持，这除了因为支书是乡镇党委任命（或看好）的好干部之外，通常情况下还因为在长期的愉快合作中，村支部的领导与乡镇党委政府的领导建立了密切的
10、联系，以至于形成了一荣具荣、一损具损的利益共同体。在由党支部长期稳固地控制村里的公共权利的情况下，乡镇不仅能方便地开展自己在村里进行的工作，而且还能从村里获取经常的经济利益。因此，当民主选举出来的村委会干部要求清查帐目，实行村务公开的时候，乡镇党委政府的主要领导往往都要不遗余力地站在党支部一边，给村务公开的实行制造各种障碍。当然，村党支部的最大优势还不是乡镇党委政府的有力支持，而是一句放之全国而威力无比的政治口号：“坚持党的领导！”这句口号使村党支部在和村委会发生争吵的时候天然地拥有了一种压倒一切的、不容置辩的气势。相5比之下，村委会的干部们实在没有多少仗势。本来，一部中华人民共和国村民委员会
11、组织法，好歹算是国家正式颁布的法律，怎么说应该具有一定的力量，可是实际上当这部根据国家宪法制订的法律置身于农村基层组织实践中的时候，却显得那样软弱可欺，百无一用。想想吧，一部有鼻子有眼的法律，竟然连执法主体都不明确，人们甚至不知道应该到什么地方去反映违反村委会组织法的问题。村委会组织法是不能作为依靠的，但是村委会干部目前并没有对这部法完全绝望，仍然保持着些许的信任、些许的执著。让村委会干部最能感觉到一些力量的的是，他们的干部身份是为本村大部分村民所认可的，村民的选票使他们在与村党支部的矛盾中有了一定的支撑。而这唯一的一点支撑也是十分靠不住的，因为这顶多只是一种道义上的支持，很难指望选举时的选票
12、在争执中会变成能发挥实际作用的物质力量。一旦村民发现他们选举出来的村委会面临重重困难，根本办不了什么事情，村里的公共资源实际上还掌握在别人手里，他们便不再像选举时支持他们满意的候选人那样坚定地支持村委会了。因此，如果说现实中存在着村委会和村党支部之间的冲突的话，作为冲突之一方的村委会，所依靠的只是对村委会组织法的一分信任和执着而已。在现实中寻找不到有力的依靠，许多村委会干部只好到各级层层上访，或者找媒体反映，希望得到上级领导的重视，得到舆论的支持。毋庸置疑，在大多数情况下，村委会干部苦苦寻求的支持，是虚无缥缈的，靠不住的。事实很明显，在两委矛盾中，矛盾双方是不成比例的。所以，两委矛盾的结果，总
13、是村委会主任败下阵来，满腹委屈，满脸无奈。 选择难，不选择更难 两委关系紧张，表明了传统的村级管理组织与民主选举的村民自治组织重新划分村级公共权力的态势。村民自治组织村委会急于兑现村委会组织法中规定的6属于自己的各项职权，要求实际控制着村级公共权力的村党支部能够让出属于村委会的那部分权力；而村党支部并不愿意这样做。谁都想说了算，谁都试图掌握村务的决策拍板权，矛盾便不可避免地产生了。那么究竟村里的公共权力应该由谁来运作才更合适呢？是村委会还是村党支部？事实上，要在两者之间作出非此即彼的选择是十分困难的。如果选择党支部，则意味着中华人民共和国村委会组织法中有关村委会职权的几乎所有规定都成了毫无意义
14、的摆设，就连村民自治组织是否有继续存在的必要、整个农村村民自治制度是否有继续实施的必要都成了疑问。是啊，如果党支部已经能够很好地运作村级公共权力，又何必再浪费很多宝贵的资源，来吃力地推行村民自治呢？不管怎样说，既然当初以推行基层民主政治建设的名义推行了村民自治制度，那就意味着把中国农村推向了一条不好回头的民主路。农村现时的民主政治水准也许低得可怜，但退步抽身的想法已经没有了付诸实施的机会。因为在已经初步选定了民主政治趋向的情形下，如果选择党支部担当运作村级公共权力的主体，则无异于向世人公然宣告要后退一步，其结果就是要背上反对基层民主建设、逆潮流而动的名声。不难想象，作出这样的选择需要何等的勇气
15、。不过，实践当中仍有这样选择的，只不过方式改变了一下，有较强的隐蔽性而已。一些地方积极推行的“支书和主任一肩挑”的做法就是典型的例子。通过一番巧妙的安排，让支书正好当选为村主任，一来免去了两委关系不顺的矛盾，二来又方便了乡镇对村级事务的驾驭，至少是强化了乡镇对村级事务的影响力。支书集党政于一身，权倾一时，自然高兴；乡镇“政令畅通”有了保证，也相当满意。支部和乡镇各有所获，皆大欢喜。而村民自治的影子到哪里去了呢？可是另一方面，让村委会负责村级公共权力运作的主张也是不现实的。尽管村委会组织法明确规定了村委会是村级公共资源的管理者、公共重大事务决策活动的组织7者，但是果真村委会按照法律规定去做的时候
16、，麻烦也随之出现了。一个最直接的结果是，党支部被晾在了一边。村级组织的核心，竟然不能参与村级具体事务的拍板决策，不仅作为“核心”的村党支部无法容忍，连其他各级党组织也会充满“是可忍孰不可忍”的愤怒与感慨。某杂志主编撰写一篇题目为村中大事谁拍板的短评，主张村里重大事务的决策应该通过法律规定的程序进行，由党支部书记一手操办的状况再也不能继续下去了。文章一经刊登，竟然引起了不小的波澜。不少党支部书记打电话或者写信，质问为什么党支部不能对村里的事务拍板决策。天津的一位村支书竟几乎丧失理智地愤怒谴责：“共产党打的天下，共产党不拍板谁拍板？！写这样的文章，还是共产党员吗？！”要知道，这样的责问不只是一个两个人的责问，而是代表了一个极其有力量的阶层的责问。所以，第二种选择所带来的政治压力与前者相比，有过之而无不及。关心两委关系问题的人们似乎都意识到了在村委会和党支部之间作抉择、取舍的困难，所以纷纷明智地绕开了选择的问题，转而寻求一种折中的解决方案。眼下各路高人为两委关系问题开出的药方中，以折中方案为主流。这种折中方案的大致表述是这样的：党支部是村级组织的核心，对村民自治
