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1、1浅谈非营利组织视阈中的事业单位改革论文关键词：事业单位 改革 非营利组织论文摘要：当前，我国的事业单位改革明显滞后于经济体制改革和行政体制改革，正面临着系统性、整体性变革的要求。从非营利组织的视角考察，事业单位改革应以建构非营利组织为主要方向。在这一认识基础上，该文探讨了事业单位改革的利益取向、功能定位、发展方向和治理模式。 20 世纪 80 年代中期，随着经济体制改革的逐步推进，我国的事业单位改革也迈出了实质性的步伐。历经 20 多年的努力，事业单位改革取得了一定成效，并在一些领域取得了突破性进展。但较之于当前市场经济体制的逐步完善、政府管理体制由“全能型”向“服务型”的日渐转变，事业单位
2、改革则显得相对滞后。 在国家发展和改革委员会、经济合作与发展组织、世界银行在北京联合召开的“公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会”上，国家发展和改革委员会副主任李盛霖指出， “深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务”。 1.非营利组织：事业单位改革的全新视角 1.1 事业单位改革的现状 事业单位是一类颇具中国特色的社会组织，它以其所拥有的雄厚资源及强大的公共服务能力在中国的经济、社会及政治领域发挥着举足轻重的作用。目前，中国的事业单位约有 130 多万家，职工约 3000 万人，其中专业技术人员占 62%。全国 70%以上的科研人员、95%
3、以上的教师和医生都集中在事业单位。同时，事业单2位掌管着近 3 万亿元的国有资产，其各项事业经费支出约占国家财政总支出的1/3。 作为经济体制改革的延伸和政治体制改革的深化，事业单位改革始于 1984 年。事业单位改革取得了相当成效，主要有：一是通过“放权、搞活、脱钩、转制”等改革，对经营性事业单位进行了转制改企；二是财政供养体制由统收统支的“全额拨款”变为“全额补助、差额补助、自收自支”三种形式的预算管理，逐步改变了国家包办所有事业单位的格局，在此基础上实行“定额或定项补助”的“收支统管”的预算管理体制；三是随着政府职能转变和行政机构改革，按照“政事分开、事企分开”的原则，对事业单位进行分类
4、改革，在加大人事制度、收入分配、社会保险等领域改革的同时，强化了社会事业领域的公共服务职能，不断增加财政投入；四是在公共事业领域引入市场机制，加强市场准入和市场服务监管。但由于事业单位的复杂性，事业单位改革的艰巨性远甚于行政体制改革和经济体制改革，由此导致事业单位改革的整体方案很难确定，在诸如改革方向、改革思路等事业单位改革的一些基本问题上，各方面还未达成比较清晰的共识。因此，22 年来事业单位改革主要聚焦于局部改革而非整体改革、主要侧重于机制改革而非体制改革。 在积累了近 20 年事业单位改革经验、20 多年经济体制改革经验、近 50 年行政体制改革经验的基础上，2002 年 11 月，党的
5、十六大提出“按照政事分开的原则，改革事业单位体制”的要求，这为事业单位改革的全面推进奠定了基调。 1.2 非营利组织：事业单位改革的新选择 非营利组织（Non-Profit Organization，NPO），泛指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。这一概念在出现之初，主要指美国社会中根据联邦税法获得减免税待遇的特殊组织，20 世纪 80 年代以后开始流行并被广为使用，逐渐成为学术界通行的，具有固定含义的国际化、全球化、3一般性概念。非营利组织是社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式，具有非营利性、非政府性、志愿公益性三个特性。非营利性是指非营利组织不应具有
6、明确的牟利宗旨或动机、不具有利润分配机制，其财产及财产收益归属于社会。非政府性是指非营利性组织具有自治性，决策机制不依赖于政府，组织上独立于政府；具有草根性，不存在自上而下的等级体系，是一种网络式、扁平式的组织结构；不存在垄断性的权力控制和支配机制。志愿公益性是指非营利组织的资源主要来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的，其运作管理要接受社会的监督。 非营利组织理论的兴起和非营利组织在国内外的发展，为我们进行事业单位改革提供了很好的思路和借鉴。加强对非营利组织的理论研究和实践探索，对于我们推进当前正在进行的事业单位改革，具有非常积极的意义和十分重要的作用。从历史起源来看，现在的医疗、教育、
7、文化等行业的单位，最初都是社会创办的，而不是国家或市场创办的，本质上都是社会服务机构，具有非营利的属性。我国在计划经济时期，国家体系承担了全部的社会服务。目前，我国正在从计划经济向市场经济转型，在这个过程中，国家原来所承担的部分社会职能也要逐步交给社会。我国事业单位提供的社会服务的性质，决定了其宗旨是公益性的，而事业单位的公益性宗旨，决定了事业单位能够成为非营利组织。随着我国事业单位改革的推进，有些从事公益性活动、能够获得公益性社会资源的事业单位在逐步脱离政府，逐步向非营利组织转型。 从实践层面来看，我国在推进事业单位改革的过程中也逐步提出了非营利组织的概念，涌现出大量的非营利组织。建国以来，
8、我国非营利组织有过 7 次发展高峰，经历了 3 次大规模的清理整顿，自身生存和发展能力有了一定提高。从官方统4计数据看，截至 2004 年底，全国各类非营利组织达 28 万多个，其中社会团体近15 万个，民办非企业单位 13.3 万个，基金会 902 个。目前，我国“民间组织已经遍布全国城乡，涉及社会各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系”。 非营利组织在中国的兴起，是市场化改革进程中出现的新事物，是在企业市场体制和政府国家体制之外出现的一项重大的组织创新和制度创新。非营利组织的发展为我国事业单位改革提供了全新选择和难得契机，笔者以为，我国非营利组织的蓬勃发展和成功实践
9、，将会为我国的事业单位改革提供强大推力。 2.事业单位改革：利益取向和功能定位 2.1 事业单位改革的利益取向 毋庸讳言，事业单位改革的成败与事业单位的利益密切相关，在很大程度上取决于对事业单位既有利益的维护程度，因此，事业单位改革应保证事业单位的利益得到足够的尊重和维护。从非营利组织的发展要求来看，事业单位改革的利益取向应包含以下几方面： 2.1.1 事业单位的利益追求是多元的。从公共管理的基本愿望出发，事业单位应该是公共利益的实践者、团体利益的维护者、个人利益的满足者。在利益追求的过程中，事业单位以满足科研、卫生、教育、文化等各领域中公众、团体、个体的利益需要为前提。从价值目标出发，事业单
10、位的利益追求必须满足两个方面的效益：一是社会效益的实现，一是经济利益的实现。而且在一定时期和一定区域内，注重社会效益实现的愿望应该超过对经济效益的诉求。 2.1.2 事业单位的利益必须是变化的。社会形态的变迁、经济方式的转变都要5求事业单位有不断变化的利益追求。在过去的一百年中，中国社会形态的多元共生、多形态共存与转化现象决定了事业单位利益的不稳定，因此，事业单位的利益应随社会形态中主流社会形态的变化而变化，并在不同区域显示出不同的特征。 2.1.3 事业单位的利益实现必须以社会成员的信任为基础。事业单位存在与否取决于政府和市场的双重认可。政府的认可是指政府的法律和制度允许它以某种方式存在，市
11、场的认可是指市场经济的规则下它能够在竞争中不被对手挤垮，它的成果能获得社会成员的认可。在双重认可下，社会成员对事业单位的信任是基础。没有社会成员的信任政府不会支持，不符合市场规则就会被市场淘汰。 2.1.4 事业单位的利益以事业单位的产品/服务质量为基础。事业单位输出的产品大多是科研成果、医疗服务和教育文化产品/服务。这些产品/服务是思想、智慧和技术的结晶，是广大社会成员的精神动力。因此，事业单位在实现自身利益需求的时候，必须始终把产品/服务质量放在第一位，并以社会成员的公正评价为基准。2.2 事业单位改革的功能定位 良好的利益选择决定事业单位的基本功能。从基本国情和非营利组织的内在要求出发，
12、我国的事业单位改革应该坚持三个方面的功能： 2.2.1 科技、卫生、文化和教育资源的聚集者和保护者。事业单位承担的重要社会责任，是其他社会组织不可替代的。在社会发展的过程中，事业单位有必要成为科技、卫生、文化和教育领域的人力、物力、财力和信息资源的组织者和聚集者，把分散留存在社会各个角落的、不集中的、力量脆弱的人力及人的智慧、物力及物的有效性、财力及财的可流动性统统聚合在一起，以各种团队的形式存在，从而避免各种资源的流失和浪费，使各种人力资源、物力资源、财力资源和信息资源得到有效的保护。 62.2.2 各种科技、卫生、文化和教育资源的有效配置者。事业单位应按照法律规定，按照事业单位的运行规则合
13、理有效地配置各种资源，包括：在所辖范围内提升自己所拥有的资源的能力，通过开发、培养使资源获得新的适应社会发展的力量；实现资源价值的进一步开发，特别是在对资源潜力的挖掘上及可持续利用方面不断蓄积新的力量；调整结构，进行资源的重新组合，优势互补，实现资源效能的最大化。 2.2.3 科学理论的创新园地和科学理论验证的实验基地。无论是科学技术成果还是各类艺术成果，事业单位都是最强有力的提供者。对于科学技术产品的开发、卫生服务的提供、文化产品的制造和教育产品的生产，事业单位都是实验基地。事业单位一方面要不断进行各类理论创新，另一方面必须把理论成果进行实验证实。笔者认为这个过程既是事业单位功能的最大释放，
14、也是事业单位对整个社会的最大贡献。 从利益取向到功能定位，我国事业单位改革的前景逐渐明晰。回望事业单位的发展历程，我们发现事业单位的发展从来没有像现在这样遭遇到诸多问题与困难，并且不断受到社会各方面的指责。事业单位面临着改革的困惑，面临着政府发展的挑战，面临着市场竞争的压力，如何选择改革的方向和模式，直接关系到事业单位改革的成败及未来命运。 3.事业单位改革：发展方向与治理模式 事业单位改革的实质是公共服务由国家机制提供转为由社会机制提供。从新公共管理发展的实践来看，公共部门向社会转移资源是社会转型的重要内容与客观要求，而事业单位非营利化应是上述要求的具体体现。因此，笔者认为目前事业单位可以按
15、照公益性的程度和其受益人特质进行分类改革。对于那些具有政府职7能的事业单位，应将职能回归政府；提供市场化服务的事业单位应向现代企业方向改制；具有较强公益性和服务对象特殊性的事业单位，可以按照现代市场经济国家的非营利组织管理模式进行改革。 3.1 以公众为导向公益运作型治理模式 以公众为导向的非营利组织主要提供公共性较高、市场性较低的公共服务产品。这类组织是我国公共事业组织的主体，也是事业单位体制改革的重点，主要包括基础研究、基础教育、公益文化、公共卫生、社会福利、环境保护等领域的公共服务机构。对于这类事业单位，应以公众为导向，按照“政事分开”的原则，采取公益运作型的组织模式进行改革。在登记授予
16、其独立法人资格的同时，对其业务活动范围做出明确界定，并撤消其享有的行政级别。组织治理结构可参照现代非营利机构的运营模式，实行理事会主导。经费主要依靠财政拨款和社会公益赞助。财政拨款主要通过政府购买服务和项目捐赠实施。对这类事业机构的管理，政府一般不再直接干预其日常业务活动，主要通过对其事业发展提出指导性意见、实行项目管理、对其经营绩效定期进行评估、财务定期审计等方式进行，并建立社会监督机制，定期向社会公布组织运行情况。 3.2 以顾客为导向服务收费型治理模式 以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供公共服务产品。这类服务一般具有一定公共性和较高的市场性。其特点是业务成本可以通过服务性收费来补偿，并适当获取利润。例如邮政与公共交通系统、大学、养老院等。这类事业单位一般都拥有比较稳定的财源，也常得到政府等组织的补贴，通常具备自主经营、自主管理和自我发展的能力，可以作为经济主体参与市场竞争。对于这类事业单位的改革，应以顾客为导向，按照有偿服务的原则，采取服务收费型的治理模式进8行。借鉴企业的基本治理模式，实行执行长官(CEO)主导，转换经营机制，采用经济核算制
