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1、1我国民办高等教育经费资助政策：问题 与建议 摘要：目前，我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实，从国外的发展经验来看，政府的经费资助政策是解决这一问题的有效途径。就我国民办高等教育经费资助政策的制定实施而言，值得探讨的问题有四：一、要不要资助，二、向谁资助，三、怎样资助，四、怎样保障。在考察中外民办（私立）高等教育经费资助政策的历史背景及现实状况的基础上，本文对制定我国民办高等教育经费资助政策提出了相关的建议。关键词：民办高等教育；经费资助；政策建议Wadi DHaddad 和 Terri De msky 认为，一项好的政策建议的提出，根据有三：一、满意度，考虑它所涉利益群体的
2、多样性；二、实施能力，考虑国家在财政上的承受能力；三、可行性，以及它能否持续足够长的时间以便显示出相应的政策结果。 1那么一项好的民办教育政策建议应该满足什么条件呢？首先是能满足社会中特定群体的某些需要并符合大多数人的利益，对于社会的发展能够产生持久的促进作用；二是要有明确的实施目标、范围和方案；三是要充分考虑政府的财政成本以及社会成本、政治成本；四是要充分考虑实施这种政策所需要有效配套措施。本文将以此为框架，在考察中外民办（私立）高等教育经费资助政策的历史背景及现实状况的基础上，对制定我国民办高等教育经费资助政策提出相关的建议。一、要不要资助（一）举步维艰：我国民办高等教育经费来源现状2从总
3、体上看，我国的民办高等教育的经费来源渠道十分单一，主要靠收取学杂费（见表 1)（略）。上表表明，办学资金来源主要靠收取学生学费的学校有 42 所，靠自筹贷款的学校有 45 所，两项相加共占被调查对象总数的 845，政府资助只占到了 39。1999 年，华东师大伊丽博士对当年具有颁发学历文凭资格的 22 所民办高校及其所在的 15 个省、自治区、直辖市教委进行了调查，将经费来源与经费数量相结合，把民办高校分成完全依赖型和部分依赖型两种（见表 2)。完全依赖型是指办学经费主要来源于学费，并且完全依赖于学费开展教学活动；部分依赖型是指办学经费中的一部分依赖于学费，其它部分则靠多种渠道筹集。国家教育发
4、展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查也显示（见表 3)，现在民办高校最主要的经费收入还是学费部分，占全部收入的近 80。显然，目前我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实。表 2 民办高校经费构成类型类，表 3 样本民办高等教育机构的办学经费收入2（略）（二）它山之石：国外高等教育资源分配形式、公平原则及对私立高校资助政策它山之石可以攻玉，引进模式是政策建议产生过程模式之一。在探讨我国民办教育资助政策之先，我们不妨看看国外高等教育资源分配形式、公平原则和国外私立高等教育资助政策。在高等教育方面，阿尔布雷奇和齐德曼归纳了四种高等教育资源分配形式：1国家支配模式，即政府直接给大学
5、，或通过大学基金会拨款；2成本补偿模式，除了政府直接拨款外，政府到学生提供直接资助（如贷款）；3收入多元化模式，有政府拨款、政府对学生的直接资助（包括奖学金贷款）、学杂费、3科研合同收入、工商业对学校的投入等；4资源转移模式，包括直接拨款和通过基金会拨款，以及政府通过给学生提供直接贷款和奖助学金等以学费方式付给学校。这四种资源分配形式中都包涵了政府的直接拨款（包括对私立高校的拨款）。到目前为止，较为公认的教育资源分配的公平原则有以五项：1资源分配均等的原则。2财政中立原则。3调整特殊需要的原则。4成本分担和成本补偿的原则。5公共资源从富裕流向贫困的原则。最后一个原则是现阶段各国学者判断教育资源
6、分配是否公平的最终标准，是教育财政公平的最高目标，也是实现教育机会均等的最根本的财政要求。 3就国外私立高等教育资助政策而言，模式主要有：1美国模式。在美国私立大学经费收入中，联邦政府拨款占第三位，19931994 年度，私立大学获取联邦政府经费资助为 9611 亿元，占私立大学总经费的 145;19941995年度为 10051 亿元，占经费总额的 144。美国强调私立大学的公共服务功能，因此会对私立大学提供较多的公共资助。 42英国模式。英国高等教育机构往往很难区分是公立的还是私立的，从财政上讲，大学经费的 80以上都来自于政府，但从教育行政上国家对私立学校不作干预。完全由大学来自律经营。
7、这其中只有在财政上完全独立的伯明翰大学可视为真正的私立大学，但实际上该校也有三分之一学生接受政府的个别资助。3日本模式。日本通过“助成三法”5对私立学校进行财政援助，同时，还在税制上对私立学校采取了一些优惠措施。目前，政府对私立高等教育机关的援助占其经常事业费的 17左右，地方政府对私立高中的补助占其经常事业费的 30左右。 6此外，还有法国的补贴与改造模式、荷兰的教育折价券模式、因省而异的加拿大模式、以资源指数为本的澳大利亚模式等等。 7总之，各国对私立学校的资助方式是多种多样的，但从资助经费的构成来看主要有：提供减免税的优惠措施、提供直接资助、提供教育教学服务、向学生提供奖学4金、提供长期
8、低息贷款优惠等等。（三）历史之鉴：我国历史上对私学、私立教育的资助我国的私学、私立教育的发展具有十分悠久的历史，政府在对私学、私立教育的财政资助上经历了一个从任其自生自灭到给予精神褒奖和拨款补助的过程。以我国古代私学形式发展最高、最完备的书院为例，其产生后就得到封建政府的经费资助。如南宋建康明道书院“州府累拨到田产四千九百八亩三角三十步，岁入米一千二百六十九石有奇，稻三千六百六十二斤，菽麦一百一十余石，折租钱一百一十贯七百文，又有白地房廊钱，本府每月拨下赡士支遣钱五十贯，十七界官会并芦柴四十束。 ”8民国时期，1934 年，国民政府教育部专门制定了私立专科以上学校补助费分配办法大纲，对私立专科
9、以上学校的补助费总额、分配办法、申请程序作了规定。1934 年，私立专科以上学校从政府得到共计 76 万元的补助，资助的私立大学共计 32 所。虽然经费数量不多，但对办学者是极大的鼓励，对于改善私立大学的办学条件具有一定的积极作用。据革命文献第 56 辑记载，自从教育部实施制度化的补助之后，私立大学“设备之增加，为数尤巨”。 9除了教育部的资助外，卫生部、司法部、财政部、铁道部及其它党政部门都曾为私立大学提供了经费资助。如 20 世纪 30 年代初直至抗战前夕，中央和地方政府对南开大学的资助款占学校总收入的三分之一。又如，19291937 年，中央与地方政府给予了厦门大学的津贴与基金共计百万，
10、这期间，学校行政经费实际上仰赖于此。 10对私立大学的经费的资助政策一直延续到新中国成立初，当时，民办高等院校（含教会学校）共有81 所，政府的政策是以“积极维持、稳步改造、重点补助”为方针。在第一次全国教育工作会议上，当时的教育部副部长钱俊瑞作“总结报告”时也谈到“对经费困难而5办学成绩不坏的立学校应给以补助”。 11但可惜的是，这项政策由于随之而来的“院系大调整”运动导致私立学校被取消而结束。在近代私立大学的发展过程中，国民政府不仅给予经费、校地、物资设备等等直接的物质支持，而且还通过有关政策与措施间接支持私立大学。如私立大学向国外购买教学用品可以申请免税，教育部还可以出面担保私立大学向国
11、家银行贷款。 12目前，我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实，国际的经验和历史的经验表明：对要不要资助民办（私立）高等教育的回答是肯定的，政府制定并逐步完善经费资助政策是解决民办高等教育发展困境的有效途径。 13之所以如此，就是要解决当前我国民办高校所面临生存性、发展性短缺问题，满足我国民办高校、民办高校教师、民办高校学生发展的需要，这从根本上来说符合我国大多数人的利益，对于我国教育的进步、社会的发展能够产生持久的促进作用。具体理由有三：首先，高等教育的内外部性、准公共物品属性以及公共性、竞争性的特征，决定了高等教育必须建立政府、受教育者和社会“三位一体”的经费筹措机制，民办高
12、等教育当然也不例外，政府理应支持民办高等教育的发展。就高等教育的内外部性特征而言，依据人力资本理论，教育是一种投资，既需要支付成本，又能为个人和社会带来效益，这就是教育的内部特性和外部特性。个人的收益主要表现为未来较高的收入，更大的就业和适应能力，更高的升迁机会和社会地位等。社会收益则主要表现在国民收入的增加，国民素质的提高等等。按照市场经济“谁受益谁付费”的原则，受益各方都应当支付相应的教育成本，实行成本分担。所以在非义务教育阶段，实行教育成本分担，尤其是作为受益者的政府资助私立教育使之成为一种实际需要。 14这也有助于缓和国家教育经费短缺与国民对高等教育的巨大需求之间的矛盾。6第二，出于提
13、高民办高等教育质量的需要，政府应该对民办高等教育进行资助。教育质量标准与教育成本呈正相关，提高教育质量标准，则意味着教育成本的提高，如果教育质量标准达到某一个水平，就可能出现收益等于或大于成本的情况。这种情况会随着高等教育普及程度的提高会变得越来越明显（由于生源问题，为达到同样的教育标准，需要支出更多的教育成本）。 15因此，为了保证教育质量，政府有必要对民办高等教育进行资助。最后，对民办高校的资助也是真正落实其承担职业教育这种责任的需要。发展职业教育是国家对民办高校的政策定位（这一定位到底合不合理，我们姑且不论），但目前民办高校开设的职业教育类型主要是财会、计算机、外语、旅游等，工程类专业则
14、很少，以研究为导向的人文科学、社会科学等也被忽视和丢弃了（见表 4)。由此容易而且已经造成民办高校专业布局上的不合理，千校一面，培养的学生结构性失业严重，不能真正满足市场对人才尤其是大量工程技术人才的需要。之所以如此，是因为缺资金、缺师资，纯属无奈之举。显然，从目前的条件看，学校的运转费用主要依靠学生交纳的学费的民办高校是无力承担某些高投入的职业教育，从而真正实现高等职业教育的目标的。在日本，文部省曾预测到 1962 年将缺少大量科学技术人员，于是要求私立大学从 1958 年起 3 年内增加培养 3000 名理工科学生，并在私立大学的争取下给予相应的新设理工科学部或由文转理的经费。 16这一举
15、措应值得我国借鉴。 表 420 所民办高校专业设置与开办数量17（略）二、向谁资助非营利民办高校7受资助的民办高校必须是非营利的。非营利性是非营利组织的一个基本属性，主要表现在：一、不以营利为目的，二、不能进行剩余收入的分配（分红），三、不能将组织的资产以任何形式转变为私人财产。 18就教育而言，国外营利性学校和非营利性学校的具体差异体现在：表 5 国外营利性学校和非营利性学校的具体差异比较（略）以美国为例，政府不仅在管理上将营利性和非营利性私立高等学校严格区分开来，而且同政府的资助紧密相联。在大多数州，对非营利性私立高校的资助，明显区别于营利性私立高校的就是实行了免税制度，非营利性私立高校的
16、房地产、捐赠给学校的财产基金，以及收益用于学校发展的产业都免税。我国的民办教育促进法实施条例第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。 ”这种规定类似于国外区分的营利性与非营利性学校，对保护真正的非营利性民办学校具有重要的意义。捐资办学和不要求取得合理回报的投资办学满足非营利性组织的三个特点，理应获得非营利性组织的税收优惠等政策优待。尽管它在我国目前的民办学校中所占的比重非常少，但它代表了真正意义的非营利学校类型，将是未来我国民办教育发展的方向，理应大力支持。 19三、怎样资助立足国情，直接间接结合由上所述，我们知道，国外多对非营利学校进行资助。其中不仅包括直接的经费资8助，也包括给这些机构的学生奖学金、助学金、学生贷款贴息、减免税收等间接补贴
