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1、城乡统筹视野下的户籍制度改革新探 城乡统筹视野下的户籍制度改革新探李禄俊（中共四川省委党校 科社部，四川 成都 ）2010.改革与发展统筹城乡发展， 就是把城市和农村经济与社会发展作为整体来统一规划，通盘考虑，把城市和农村存在的 问题及其相互因果关系综合起来统筹解决。 目前，对于户籍制度改革的实践探索还处于刚 刚起步的阶段， 还没有一套完整的理论能够指导户籍制度改革在实践中顺利运行。 统筹 城乡发展是社会历史发展的必然趋势，是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征 和“三农”问题的症结所作出的科学决策。 统筹城乡发展是国家的一种政策，是政府的一种 宏观调控手段，是针对工农分割、城乡分治的发
2、展状态而提出来的， 其宗旨和目标是使城 乡经济社会协调发展，最终实现城乡一体化。 本文就城乡统筹视野下的户籍制度改革进行 深入研究， 希望可以为缩小城乡差距、为实现“公平基础上兼顾效率”的战略目标提供理论 依据和建议。一、相关范畴问题（一）我国户籍制度的发展。1.建国初1958 年的户籍制度。1951 年 7 月，公安部颁布实施了城市户口管理暂行条例 ，这是建国以后最早的一 个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。 1958 年 1 月，全国人大常委会通 过并以国家主席令颁布了 中华人民共和国户口登记条例 。 该条例以国家法律的形式对 户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口、户口簿的
3、作用、户口申报与注销、户口迁 移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定。 它严格地限制农民进入城市及城 市间的人口流动，这种行政干预的产物对当时的稳定社会、控制城市人口过猛过快增长发 挥了很大的抑制作用。2.1958 年1978 年的户籍制度。1958 年人民公社建立后， 政府在公社一级建立财政和农业银行机构，以全额提取农业 剩余，并且形成了城乡分割的二元体制结构来保证这种内向型的资本积累。 这一背景下， 户籍制度一诞生就带有浓重的命令经济色彩，并为之确立了一套完善的具体管理制度。 中华人民共和国户口登记条例主要功能是提供人口资料，保障社会治安，它和人民公 社制度、城市劳动就业制度和社
4、会保障制度以及国家统购统销制度结合在一起， 共同维持 着城乡二元结构，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”从此在 中国根深蒂固。 1975 年修改的宪法则取消了关于公民自由迁徙的条文。3.1978 年至今的户籍制度。1984 年 10 月国务院发布了关于农民进入集镇落户问题的通知 ，规定：凡是在城镇 办服务业的农民，在城镇有固定住所，准许落常住户口，统计为非农业户口。 1993 年 6 月，起草小组提出了“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住 地登记户口原则，以具有合法固定住所、 稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户 条件，调整户口迁移政策”
5、的改革目标。2001 年国务院批转了公安部 关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见 ，要求全国 各地全面部署开展小城镇户籍管理制度改革工作， 这一政策在全国范围内逐步得到实施。 2006 年国务院 14 个部门 6 个调研组分赴全国 12 个省市进行调研，结论是：进一步深 化户籍改革的时机基本成熟。 到 2008 年为止，全国有 12 个省相继取消了农业户口和非 农业户口的二元制性质的划分。（二）城乡统筹理论创新。本研究把城乡统筹发展建立在科学发展观与可持续发展理念基础之上，放在了构建和谐 社会的大背景之下，在城乡经济、社会统筹发展的基础上，探索以城带乡、缩小城乡差距 的发展道路。从我国以往实践
6、看， 我国长期处于二元经济结构状态中，且片面地追求经济发展速度， 经济建设中突出存在着产业结构不合理，经营方式粗放，经济增长主要靠增加投入、扩大 投资规模，城乡差距、地区差距、居民收入差距持续扩大，就业和社会保障压力增加，教 育、卫生、文化等社会事业发展滞后，人口增长、经济发展同生态环境、自然资源的矛盾 加剧， 经济整体素质不高和竞争力不强等问题。 公共资源的城乡配置不公平，城乡二元 结构还没有完全消除，制度改革尚不完善，农村与城市之间的交流仍然存在着很多障碍。 随着社会的进一步发展，这些矛盾会更加凸显，影响社会的稳定和经济的发展，不利于和 谐社会的建立。 目前城乡差距、区域差距明显。 十六届
7、六中全会中指出：2020 年要实现 的和谐社会目标和主要任务就包括：城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序 的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会就业比较 充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。二、 城乡统筹视野下的户籍制度改革现状及存在的问题（一）城乡统筹视野下的户籍制度改革现状。从 20 世纪 80 年代初开始，国家开始调整“农转非”的政策， “农转非”的控制指标，从 原来的不超过当地非农业人口的 0.15调整为 0.2。80 年代中期，随着农村土地承包制 的进一步推行，同时，一部分富裕起来的农民也需要为多余的资金找新的投资领域， 越来 越多的农
8、民进入集镇务工、经商，他们迫切要求在集镇落户。 1998 年 7 月，国务院批转 了公安部 关于解决当前户籍管理工作中几个突出问题的意见 ，着重解决四个方面的户 口迁移政策问题：即实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政 策；解决老年人投靠和归属的政策；解决在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随 其共同居住的直系亲属在城市落户的政策。 例如，1998 年贵州省在 10 个小城镇进行试 点，在贵州省公安厅的小城镇户籍改革试点方案中规定，在小城镇中有合法稳定的非 农职业或者稳定的生活来源、 有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住 户口。 各地对小城镇户籍的开放
9、速度也相应加速。 2008 年国务院批转公安部关于推进 小城镇户籍管理制度改革的意见 ，对小城镇的户籍改革进一步放宽， 至此绝大多数小城 镇的户籍基本上对农民开放了。 时至今日，户籍管理制度在资源分配和迁移控制方面的作 用总体上极大削弱了， 但在不同等级的城市， 削弱的程度不同， 在大中城市户籍的作用 还十分强大，比如在教育资源的分配方面，小学生的入学一律以户籍为依据， 中学生入学 则在首先依据户籍的基础上再按照考试成绩。（二）城乡统筹视野下的户籍制度改革存在的问题。1.户籍管理方面的法律法规相对滞后。自 1958 年国家颁布中华人民共和国户口管理条例 （以下简称 条例 ）后 ，就 一直沿用这
10、个以 “条例 ”为核心 、其他辅助措施包括城市人口“劳动就业制度”等为补充的 户籍管理制度， 一些地区人口管理出现了许多新情况和新问题，户籍管理方面的法律、法 规过于陈旧、滞后，导致户籍管理工作陷入被动。 当前，户口管理强调管理多，服务少， 千条百种的规矩和制度都是限制人的行为的。 人口管理法规不健全还表现在， 到处可见 的流动人口不登记就可以居住， 私营企业和个体商贩可以私自招聘和雇佣打工者。 这是 户籍监督管理机制的缺乏，是由于对违法、违章行为处罚不力、规章制度不健全造成的。2.为了利益迁移户口的现象无法得到遏制 。现阶段，随着市场经济的发展和生产、生活的需要，利益分配格局的变化和国家实施
11、城 市和重工业优先发展战略，户籍开始与城市居民的利益分配挂钩，户口部分地承担了计划生育、义务教育等不合理的功能，造成了职能管理的混乱。 城市安置待业人员、分配房子 等都以户口为前提，没有户口就没有工作，就享受不到福利补贴，户口功能十分突出。 现 阶段实行的户籍制度造成了目前工作管理制度上的缺陷，一些人因子女上学、参军、出国， 而将户口随意迁移，导致户口关系混乱，给户籍工作带来很大不便。 按照现有的户籍管理 规定，居住在一起的人按照一处住房只能立一户， 但是在日常办理户口的过程中经常会遇 到有的人为了办理城市最低保障金要求分户， 将老人和子女户口分户，不给分户就申领不 到低保，实际上是不允许这样
12、的分户的。 还有一些子女，原本老人已经死亡多年，但为了 多领取几年的养老钱、退休金，不及时到户籍管理部门办理注销手续。3.人户分离问题不能得到很好解决。城市中占有很大一部分比重的人口在居住地没有户口，也就是说没有被纳入户籍常住人 口管理的范围中来。主要是这几类人：一是城市人口住房多，平均一家可能有好几处住房，但是一个人只能 有一个常住户口，不可能搬一次家就迁一次户口，又给自己增添麻烦，所以大多数人就将 户口固定放在一个户籍管理部门， 根据自己的实际需要，有可能不住在户口所在地；二是 大量农村人口流入城市，但由于城市政策对农村户口的限制，不少外来农业人口只能是人 在城市中生存， 但是户口却不能迁
13、入城市中。 虽然一部分农民将农业户口转为非农业户 口，有些为了在城镇上学，有些为了今后工作的安置，事实上却不像他们期待的那样，相 反地，却为失去土地这一基本的生产资料和生活保障而感到深深的失落。 一些农村走出来 的大学毕业生、当兵复转人员，少部分工作已安置，大部分仍旧没有安置，在社会保障、 医疗卫生教育方面却没有得到与城市人口一样的平等待遇， 而且还失去了土地承包权，农 民已经对城市户口失去了吸引力和积极性。 很多长期没有享受到平等福利待遇又失去土地 的农民纷纷到政府上访，申请“非转农”，要求将户口再迁回原地，呈现了“非转农”的热潮 ，同时也造成了 “人户分离 ”的严重存在 。这不仅影响到居民
14、的日常生活， 还影响到户籍管理和公安基层基础工作的开展。三、城乡统筹视野下的户籍制度改革的思路（一）加快户籍立法，制定统一规范的户籍管理制度。在户口迁移、登记变更方面做出规范，明确具体的手续和办理程序，逐步消除非农业户 口与农业户口、常住人口与流动人口的差别， 制定适合我国国情的 “户籍管理法”，杜绝 在户籍管理方面钻空子、违法违纪，保证户口管理的统一性、严肃性、严密性。 政府应该 出台明确的法律，例如户籍法或者中华人民共和国户口登记法 ，使它成为一种制约 性的法律条款、成文规定。 将依附在户口管理上的各种政府职能彻底剥离，民政、教育等 诸多方面都需要依附公安职能才能开展职能工作， 使户籍工作
15、很难进行。 确立与迁徙自 由理念相适应的开放性的户籍管理机制，取消粘附于其上的不平等的社会经济利益，减少 群众和户籍部门之间不必要的矛盾， 以法律的形式规范人们的登记行为，保证人口统计资 料真实、可靠。 对违反户籍管理规定所应承担的法律责任等进行明确， 使每一位公民在 享受权利的同时也尽到应尽的义务， 促进社会共同和谐发展。 户籍法一旦制定，将在实 质上规定公民的迁徙自由，公民必须是在法律规定的范围内进行迁移，从而也杜绝和禁止 了一些个人、 团体组织和国家机关利用非法手段强迫公民迁移的行为。（二）放宽户口迁移登记条件，实行人性化户口管理。在我国，户籍制度作为一种人口管理和登记制度，本身并不会产
16、生现实中的各种问题， 但是现行户籍制度作为一纸户口，已经附加太多的特权和功能，户籍和政治、经济、 文化教育等权利挂钩， 被人赋予了太多的 “附加值”。 应淡化行政对户口的干预，使户籍与社 会待遇脱钩，剥离户籍与依附其上的各种利益， 使城乡劳动者实现平等就业和经济发展成 果， 不要把户口作为抵挡人口流动的门槛，否则不仅影响城乡的协调发展，而且在城乡之 间也会形成一种不平等的社会权利和国民待遇， 将会影响到整个社会的协调发展， 制约 社会公平公正与和谐的推进步伐。我们在进行户口改革时， 想完全取消户口制度可能不太切合现行的中国国情，但是要 取消户口性质问题，统一“居民户口”，就要根据本地实际情况制定相应的人口迁移政策， 放宽条件和降低城市准入门槛，打破地方保护主义，用市场经济杠杆来自然调节流动人口， 并按迁移自愿的原则予以安家落户。（三）人口管理逐步走向信息化 、网络化 ，以身份证制度逐渐代替户籍管理制度。我国的户籍制度改革，我认为应该分三步走 ，第一步就是在形式上将户口一元化 ， 统一成为居民户口。 第二
