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1、_1再再议议当当前前铁铁路路投投融融资资体体制制改改摘要：中长期铁路网规划和铁路十一五规划的实施，标志着中国开始进入了铁路的加速发展时期。由于铁路技术经济属性和制度属性的制约，铁路发展面临巨大的资金缺口。铁路建设与经营既要分类投资，又要采取利益机制引导其他经济主权者的进入。铁路发展的短期目标、长期目标要两手抓，两手都要硬。 关键词：铁路技术经济属性；投融资体制改；委托-代理 一、大力发展铁路的客观性和可行性 铁路运输的技术经济特性和中国的基本国情决定了铁路运输业在中国综合交通运输网中的骨干作用和主导地位。 荣朝和（1990）认为运输化是工业化的重要特征之一，也是伴随工业化而发生的一种经济过程，
2、中国仍处于需要迅速扩大运输能力的运输化初级阶段。王际祥（1995）提出，从 20 世纪 80 年代末开始，随着经济发展特别是伴随着产业结构的显著转变，中国铁路货运需求增长已经逐步由第阶段向第阶段过渡，并于 90 年代初进入第阶段，这一阶段据估计要延续 60 年左右的时间。中国目前处于城市化阶段的后半部分，铁路客运需求总体仍将处于上升阶段（见图 1）。 总之，工业化的全面推进，外延型与内涵型并进将是今后几十年内中国铁路运输业适应国民经济与社会发展 的必然选择。 二、铁路投融资需求分析 自从铁道部 2003 年提出铁路“跨越式发展”战略以来，2004 年 1 月通过了中国铁路史上第一个中长期发展规
3、划中长期铁路网规划，2006 年 10_2月正式发布了铁路“十一五”规划。2007 年 10 月国务院批准的综合交通网中长期发展规划，把到 2020 年中国铁路营业里程增加到 12 万公里以上。按照中长期铁路网规划和铁路“十一五”规划安排，未来 10 年内铁路建设投资年均 3000 亿元左右，“十一五”期间安排的铁路建设投资约15000 亿元，其中基本建设投资约 12500 亿元，约是“十五”期间的 4 倍。这预示着随着铁路大规模建设的展开，铁路投资规模将急剧扩大，并将持续相当长的时间。 目前铁道部投资的资金来源有铁路建设基金、折旧、中央财政预算资金、国铁留存利润和发行债券、银行贷款等债务融资
4、。“十一五”期间，估计每年征收的铁路建设基金约 500 亿元，但鉴于铁路建设基金还具有偿还贷款利息等功能，参考以前年度铁路建设资金使用情况，按照最高年度的 80%估算，每年可用于基本建设投资的也就在 400 亿元左右。“十一五”期间，每年能够提取的折旧资金约 400 亿元，但这笔资金主要用于更新改造等内涵扩大再生产。由此判断，铁道部每年可用于铁路基本建设项目资金投入权益资金应在 500 亿元左右。按现行的铁路融资框架测算，即铁路建设项目均以合资铁路方式投资建设，项目资本金占投资的 50%，且铁道部在合资铁路中占 50%，那么，铁道部年均需要投入项目资本金 750 亿元，其余的 750 亿元项目
5、资本金要依靠地方政府或企业等投资主体的股权投资，另外 1500 亿元的建设资金则依靠各项目公司（新线合资铁路公司）以债务融资方式解决。 采用现行的铁路投融资存在几个问题：一是铁道部应投入的项目资本金融资问题。铁道部每年还需要以债务融资方式筹集 250 亿元，债务融资的“还本付息”完全要依靠国铁运营负担，从而导致国铁债务负担持续快速增长，必将对国铁运营造成不良影响。二是除铁道部投入以外的项目资本金融资问题。按照目前铁道部与 31 个省、区、直辖市签署的省部协议，地方政府对铁路项目资本金投入最多每年在 500 亿元左右，这样每年至少需要通过吸引社会资本融资 250 亿元左右。三是项目公司的债务融资
6、问题。项目公司每年需要以债务形式筹资 1500 亿元建设资金，即使融到了也会导致某些项目公司承担过重的债务负担，从而给未来经营（尤其是运营初期）带来许多困难。 _3显然，既要突破现行的投融资格局，充分调动各参建各利益主体的积极性，实现铁路的快速发展，又要对现在“一切为了发展”的短期目标所可能带来的问题有所准备，建立起适应市场经济要求的铁路投融资新格局。 三、铁路投融资体制改的思路 （一）中国铁路改的特殊约束条件 目前中国铁路运力不足，路网规模有待扩大，外延型与内涵型并进将是今后中国铁路运输业适应国民经济与社会发展的必然选择。在这个特殊的时代背景下，中国铁路就产生了其特殊的约束条件铁道部必须对下
7、属的几乎所有运输主体实施高度集中统一的运输高度指挥权，以及为了保证这种运输高度指挥权的高度集中统一。只要铁路需要高度集中统一的运输高度指挥权，作为行使该权利的主体，铁道部就必须既是企业，又是政府。 铁道部“政企合一”的身份形成了任何非部有资本一旦进入铁路即被“锁闭”的局面，从而成为一些拥有投资实力和具有投资愿望的非部有国有资本和非国有资本无法进入铁路产业的最大障碍，事实上这种进入障碍是因“锁闭”的退出障碍而生。 随着改开放的进行，铁路政策的目标增加了“社会资本参与”和“市场灵活性”，从简单的 3 个增加到了 5 个，多元化目标之间难免造成冲突。 （二）中国铁路投融资改政策思路 为了填补铁路建设
8、资金的巨大缺口，中央政府要以政策引导和资金投入的组合方式，充分调动地方政府和企业的投资积极性，改变国铁“一股独大”的局面。在“政府主导、多元化投资、市场化运作”改总体思路的指导下，在当前条件下，中国铁路投融资改应抓住以下两个重点，一是合资铁路的建设，作为非部有主体的地方政府和大型国有企业及有实力的私营企业，特别是那些作为铁路受益者和大用户的政治和经济实体，是继铁路建设基金之后最有可能和最稳定的资金来源。二是进行股份制改造，以存量换增量，用较少的增_4量资本去盘活更多的存量资本，对更多的铁路资产进行重组、并对有条件的争取改造上市，进行滚动发展。 从世界其他国家的铁路发展历程来看，各国政府最终都试
9、图将铁路扭亏为盈，甩开铁路亏损的财政补贴包袱。“大力发展”是中国铁路短期的发展目标，一切都服从于这个发展目标。从长期来看，铁路完成自己的历史使命并不成为财政补贴的包袱已是最好的结果了；而且铁路建设经营主体从一元走向多元化，为了应对铁路短期的高速发展之后可能带来的种种问题，这要求进行铁路建设项目分类投资，建立有效的责、权、利统一的投资机制，理清国家与铁路的关系，使企业角色回归。对于不同的参与者，要采取不同的利益诱导机制来调动其积极性。地方政府参与铁路建设无非是政绩或中央政府行政指令的驱使；企业或社会投资者的本性是“逐利”；甚至在中央政府、铁道部、铁路局和国家铁路建设投资公司（铁道部出资者代表）委
10、托代理链的每一环都有自己利益目标。 铁路建设与经营既要进行分类投资，分清政府信用与市场信用，分清政府行为与市场行为；也要针对不同的参与者采用不同利益诱导机制，使各个参与者所面临的激励与风险相对称，使激励与风险相匹配。 1、分类投资。根据铁路线路对铁路运输工具提供服务的排他性与否和竞争性与否，可以将铁路线路分为三类。一是纯公共物品，主要包括落后地区的国家铁路网干线、国防线、国土开发线、落后地区支线，这些线路具有非排他、非竞争和不可分性，公共性很强，接近纯公共物品。二是纯私人产品，主要包括经济发达地区的国家路网干线、支线、企业专用线、这些铁路存在替代方式的激烈竞争，铁路运量也相对饱和，拥护程度高，
11、接近纯私人产品。三是准公共产品，这是铁路网中的主体，这些线路在达到“拥挤临界点”之前，公共产品性质突出；但是在“拥护临界点”之后，私人产品性质突出。对于公共产品属性突出的公益性铁路和“拥挤临界点”之前的铁路，社会外部性约束条件使得非政府主体不具备直接进入其建设与经营领域的条件，只能由中央、地方政府作为建设经营的主体，根据中央、地方的受益程度不同，划分各自的投资比例。对于纯私人物品属性的铁路和达到“拥挤临界点”之后的铁路，其私人产品属性为主，铁道部可以积极吸引地方政府和社会资本进行建设经营，甚至可_5以放弃对部分线路控股权。这样既可以将有限的资金用到公益性铁路的建设，又可以运用这些线路的盈利对公
12、益性铁路间进行“交叉补贴”，减少公益性线路的亏损压力。 2、利益诱导。实行项目法人责任制，落实中国铁路建设投资公司和各铁路局这两个铁道部出资者代表、地方政府、企业等参与者的权利和责任，为实现“政企分开”的长期目标铺平道路。中国铁路建设投资公司和各铁路局作为铁道部出资者代表，其目标之一是体现国家意志，但同时也有进行公司化运作的要求，这两个目标并非总是协调的。只有对国家已经明确定位的建设项目，出资者代表在投资项目上的目标才能明确，义务与责任也同时可以精确定位。地方政府的最大目标是追求政绩，这与中央政府的目标有出入。中央政府利用行政指令的方式远不如采取“利益捆绑”的方式来调动地方政府的积极性，建设项
13、目要适当考虑地方政府的政绩诉求。企业和社会投资者“逐利”的本性会驱使其进行“撇奶油”的行为，任何亏损的项目对于这类参与者都是不会涉足的，收益不足的项目，要给予这类投资者利益补偿，确保合理的回报，调动其积极性，保证其长期的健康发展。这样，既可以充分调动参与建设的各利益主体的积极性，实现铁路的短期发展目标，又利于将来从容应对铁路高速发展所带来的种种问题，实现铁路的长期发展目标。而且从整个国民经济来看，部有经济不仅控制了铁路运输业的关键性业务领域，而且在竞争性业务领域引入了具有更高效率的民营企业，改变民营经济过于密集地聚焦在加工工业、贸易餐饮业等领域的不均衡状态，促进经济结构的合理化。甚至某些关键性业务领域也允许民营经济进入，以产生“鲶鱼效应”，激活部有经济的竞争活力。 （三）政策建议 1、加快铁路改的立法，设立独立的监管机构，加强监管。必须采取先立法、后改的原则，减少改带来的波动与改的成本。设立独立的监管机构对部有经济的各级代理链、非部有经济进行监管，使激励和责任相对称。 2、根据中国居民投资渠道较少的情况，可以成立铁路产业投
