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1、1试论城管文明执法试论城管文明执法摘摘 要要城市管理的目的是创造良好的城市秩序和优美的城市环境，以推动城市经济社会的全面协调发展，这就要求城管执法机关以营造整洁优美的城市环境为出发点，以城市管理的执法效果与社会效果的和谐统一为归宿点，在实践中建立与和谐社会相适应的行政执法体制，从而达到执法的最佳效果。作为城管执法的主体，城管执法人员文明执法就成为城市管理工作的题中之义和必然要求。关键词：关键词：城市管理；城管执法；文明2目目 录录一、引言1二、城管执法概述2（一）城管的历史渊 源2 （二）城管的职 能2三、城管执法工作现状及存在不足4（一）城管执法依据在理论上的困 惑4 （二）违反执法程序现象
2、较普 遍5 （三）城管的职责及权力过于广 泛6四、城管文明执法的重要性8五、城管文明执法的方法对策9（一）提高认识，更新观念，敢于打破旧的模 式9 （二）重视宣传教育，提高市民整体素 质9 （三）加强队伍建设，进一步提高城管执法水 平10 （四）以创新执法监督机制为重点，切实做好执法监督工 作10参考文献1231一、引一、引 言言城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。城市管理的目的是创造良好
3、的城市秩序和优美的城市环境，以推动城市经济社会的全面协调发展，这就要求城管执法机关以营造整洁优美的城市环境为出发点，以城市管理的执法效果与社会效果的和谐统一为归宿点，在实践中建立与和谐社会相适应的行政执法体制，从而达到执法的最佳效果。作为城管执法的主体，城管执法人员文明执法就成为城市管理工作的题中之义和必然要求。关键词关键词：城市管理；城管执法；文明2二、城管执法概述二、城管执法概述（一）（一）城管的历史渊源城管的历史渊源追根溯源，城管的前身其实属于环卫部门。中国的城市发展历史源远流长。清末，警察机关负责对城市清洁管理工作，具体包括清理街道、收运垃圾、整顿厕所等。近代(1929 年前后)，当时
4、的各地政府还颁布了有关清洁卫生的管理条例，并开始设立专门的城市环卫机构。新中国成立后，各城市即建立环卫管理机构。此后，环卫部门的隶属发生频繁变动，分别归属过公安、卫生、供销等部门。1980 年起，城市的环境工作改由城市建设系统管理。改革开放之后，城市人口激增，城市环境破坏严重。这些问题如果不及时解决，势必严重影响城市公用设施功能的正常发挥。但当时的政府相关部门执法权力重叠，职责边界不清，执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的弊病。要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面，还市民一个清洁优美的城市环境，就必须设置一个及时高效的新职能机关。 中华人民共和国行政处罚法关于集中行使行政处罚权的规
5、定消除了达成这个目标的法律障碍。1997年 5 月北京市宣武区最早启动城市管理综合执法的试点（1997 年 4 月，经国务院批准，北京市政府向宣武区人民政府发出关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知 ）之后，经国务院批准，全国相继成立城管部门。（二）（二）城管的职能城管的职能（1）依照城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市市容和环境卫生管理规定的行为； （2）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反规划管理规定的部分行为； （3）依照城市绿化管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市绿化管理规定的行为； （4）依照市政公用管理方面法律、法规、规章的规定
6、，查处违反市政公用管理规定的行为； （5）依照环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反环境保护管理规定的部分行为； 3（6）依照工商行政管理方面法律、法规、规章的规定，查处在城市道路、广场等室外公共场所无照经营的行为； （7）依照公安交通管理方面法律、法规、规章的规定，查处侵占城市人行道的行为； （8）负责省人民政府确定的由执法部门集中行使的其他行政处罚权的查处工作。4三、城管执法工作现状及存在不足三、城管执法工作现状及存在不足（一）城管执法依据在理论上的困惑（一）城管执法依据在理论上的困惑1、国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部
7、门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，必须履行。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。如中华人民共和国城市规划法 （以下简称城市规划法 ）第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物，构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民
8、政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。 ”依照城市规划法的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但自从实施相对集中行政处罚权后，城市规划部门却不能行使处罚权了，而没有法律依据的城管综合执法部门却有这样的权利。也有学者认为，城管执法的法律依据是国务院法制办的试点复函及国办发200063 号、国发200217 号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关，即将各部门法律如城市规划法中的行政处罚内容相对集中作为城管执法的依据。但是，要知道，以行政决定改变法律规定的内容，其本身的效力是值得怀疑的，其所谓的依据存在着一定
9、的“柔性”或者说其效力是待定的，即需要真正有权机关的追认才能生效。同时也有学者认为行政处罚法第 16 条之规定就是对城管综合执法部门的一个授权。但是要知道， 行政处罚法第 16 条“关于相对集中行政处罚权的规定并不是对国务院关于这一事项制定行政法规的一个授权，而是就处理这一事项的一个授权。 ”也就是说，国务院不能因 16 条之规定而取得制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。何况，仅凭一条法规，就建立了庞大的城5管执法体系，实属罕见。2、行政主体的职权既是不可分的，又是不可以随意转让的，但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚
10、权，是把其它若干行政机关的行政处罚权进行集合，交由城管进行行使。那么，城管与其它机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让，如国务院依宪法将有关的特别管理权授予地方机关就是典型的依法转让。但是，城管与其它机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。（二）违反执法程序现象较普遍（二）违反执法程序现象较普遍“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机
11、关也同样有所体现。如相关报刊文摘报道的“法学博士叫板停车罚款案”1，郑州市某区人民法院就以被告郑州市城市管理行政执法局作出机动车违章停放罚款处罚决定，未向当事人出示证件、剥夺了司机的陈述和申辩权等理由，判决撤销了该局在汽车上贴罚单这一具体行政行为；又如 2011 年 12 月，海珠区法院一审判决，广州市城市管理综合执法局海珠分局拆除琶洲村陈志康三兄弟房屋的行为违法。该案被称为广州首宗判决行政机关违法拆迁案2。行政执法程序是指行政主体在实施具体行政行为时所应遵循的程序。其基本原则包括如下：1、执法程序法定原则。具体是指行政主体在实施具体行政行为的程序必须依照法律规定的程序去执行。程序法定原则是最
12、重要的一项基本原则，行政主体在实施具体行政行为时，必须严格按照法律规定的步骤和方式去作为，对违反此项规定的，应当受到审查并予以撤销，同时应承担因执法程序违法而带来的相应的法律责任。如给相对人造成损害的，应当予以赔偿。2、执法程序公开原则。所谓执法程序公开，指行政主体应当将行政执法所依据的程序公之于众，使相对人明白透彻地了解行政执法程序。将行政执法6程1序公开，有利于提高政府工作的透明度及群众对政府机关的信任度。3、执法程序公正原则。即城管执法机关在程序上应平等地对待各方当事人，避免出现“有利的事争着管，无利的事无人管”的局面，排除任何可能影响行政执法公正性的因素。4、执法程序参与原则。即行政主
13、体在执法过程中，应当充分保障行政相对人参与行政活动决策的机会，比如公民依法享有知情权，申辩权等。5、执法程序效率原则。即在保障公正的前提下，尽量减少不必要的环节，比如应根据实际情况设立简易程序或紧急情况处置程序，保障快速实现行政目标。而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反行政处罚法所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将行政处罚法束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益，那么，就更别谈城管执法的效率问题了。 “程序，
14、效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。 ”（三）城管的职责及权力过于广泛（三）城管的职责及权力过于广泛资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”前文已所提及，城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想，不利于更好地为人民服务。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，
15、滥用自由裁量权现象随处可见。 “行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。 ”而现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事。即所1 来源：新华网及河南法院网（2003-5-12） 2来源：时代周报及凤凰网资讯（2012-3-22）7谓的目的不适当，即“具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的” 。比如目的是为了创收或者法律所不允许的其它附属目的或者隐藏目的。因此其危害性是相当大的，具体表现如下：第一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。那么，当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。如此，城管执法效率不高不说，反而不利于社会秩序稳定。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏”的不合逻辑的现象。第二，将助
