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1、1论优化县级政府工作业绩考评模式摘要县级政府工作业绩考评模式从形式合理性与实践有效性看，还存在着业绩目标短期化、目标定值不公化、考评计分模糊化等缺陷。优化县级政府工作业绩考评模式的思路是：优化业绩考评指标体系，重构业绩目标的周期组合设计，重建业绩目标的比较标准，采用“换马比慢”法来具体确定业绩考评的比较标准任期业绩目标值和年度业绩目标值，按县级政府实际完成数与其本身的标准值、自报数比较来计算其加扣分。同时，还探讨了县级政府工作业绩考评新模式应用中需要注意妥善解决的若干问题。 关键词政府工作业绩双向定标双重评分分类计奖 实施县级政府工作业绩考核和评价，是有效运用约束机制和激励机制，促进县级区域经
2、济社会稳定、快速、高效、安全、持久发展的客观需要。近几年来，各市政府积极实施对县级政府工作业绩考核和评价，有力地促进了区域经济的快速健康发展和社会的稳定进步。然而，从现行县级政府工作业绩考评模式的形式合理性与实践有效性看，却还存在着一些亟待深入探讨解决的至关重要的问题。本文拟从业绩目标模式、目标定值模式、考核计分模式进行重点考察分析，对县级政府工作业绩考评模式的优化问题作些深入研讨。 一、现行县级政府工作业绩考评模式的缺陷分析 实施县级政府业绩考评问题的要点在于，市政府如何通过一个理性的考评机制来激励和促使县级政府采取适当的行动，最大限度地可持续增进全市整体利益。拙以为，这种考评机制的要点是合
3、理地确定业绩目标模式、目标定值模式、考核计分模式。然而，现行县级政府工作业绩考评模式在这些方面却还存在着不小的缺陷。 21、业绩目标短期化。现行县级政府工作业绩考评模式的业绩目标值一年一定，每年考核当年的业绩目标。由于缺乏中长期工作业绩目标考评加以引导，容易造成县级政府工作行为短期化，还会引致县级政府在当年业绩指标完成很好时，采取“留一手”的办法，以便下一个年度降低考核基数，继续取得好成绩；在当年业绩指标完成不够好时，又会采取“杀鸡取蛋”、 “拔苗助长”、 “弄虚作假”等手法，以“圆满”完成当年的工作业绩目标。 2、目标定值不公化。目前，县级政府工作业绩考评模式的目标定值大多采用统一标准值，即
4、市政府根据全辖县级政府的指标完成实际数据，选取其中的最高值作为考核评价的比较标准值。这种方法的优点是，比较标准同一，且又是考核年度终了的实际数，标准的核定本身不存在人为偏好问题。用它来考评所得到的结果，可以正确反映出各县级区域经济社会发展的总体水平，也可以据以合理比较各县级区域之间经济社会发展水平的差异。但是，在各县级区域间经济社会发展基础、环境存在明显差异的条件下，各县级区域之间经济社会发展水平差异，并不能表明各县级政府本身的工作能力、工作努力程度的正向差异。同时，选用考核年度终了的实际数作为比较标准，使得各县级政府奋斗缺乏具体的工作目标值，在一定程度上降低了目标考评的导向效能。显然，对各县
5、级政府的工作业绩考评采用统一标准值，缺乏可比性和公平性。 3、考评计分模糊化。现行县级政府工作业绩考评模式的考评计分，大多采用“最高值为满分，其余按占最高值的比率计分（比率为零不得分；比率为负，倒扣该项分值）”。由于采用全辖所有县级政府中考核年度终了的实际数最高值作为比较标准，使得各县级政府及操作人员在整个考核年度不知道比较标准是多少，造成为之努力奋斗的目标指示值不明确，只能达到多少算多少，在一定程度上降低了考评计3分的引导作用和拉动作用。 二、优化县级政府工作业绩考评模式的基本思路与具体设想 优化县级政府工作业绩考评模式的指导思想是，紧扣县级政府工作业绩考评的核心对象县级政府，正确处理年度业
6、绩目标考核与任期业绩目标考核关系，科学核定工作业绩目标，合理考核计分评价，以更充分地提升工作业绩考评对县级政府工作行为的引导作用和拉动作用，促进全市经济社会的可持续高速、健康发展。依据这一指导思想，优化县级政府工作业绩考评模式的基本思路与具体设想为： 1、优化业绩目标模式。包括三个方面： 一是优化业绩考评指标体系。根据县级政府的基本职责，工作业绩考评指标体系应由 4 个层次 16 个指标构成。第一层次是经济发展指标，主要有国内生产总值增长率、人均国内生产总值增长率、技术进步贡献率、固定资产投资增长率、技术进步投资占全社会固定资产投资的比率。第二层次是经济收入指标，主要有全部财政收入增长率、地方
7、财政收入增长率、城乡居民人均收入增长率。第三层次是社会发展指标，主要有精神文明建设、环境保护建设、城市（城镇）社区建设、计划生育率、教育经费占全辖财政支出总额的比率、教育投资占全社会投资的比率。第四层次是社会稳定指标，主要有社会待业率、社会治安综合治理。 二是重构业绩目标的周期组合设计。从现行的单纯设定和考核年度业绩目标，转向设定和考核年度业绩目标与任期业绩目标相结合，并以年度业绩目标考评为重点。具体考虑：既设定和考核年度指标目标值，又设定和考核 5 年期指标目标值（因为现行县级政府的任期每届为 5 年），每一考核年度的考评以本年度指标目标值完成率考核为主体，权重可占 70；以 5 年期指标目
8、标值累计完成率（各年度累4计平均）考核为补充，权重可占 30。 三是重建业绩目标的比较标准。从现行对县级政府工作业绩考评的统一比较标准，转向区别各个县级政府实际确定不同的工作业绩考评的比较标准，使考核比较标准更具可比性和公平性，考核结果更能合理体现各县级政府的工作能力、工作努力程度和工作业绩水平。 2、改善目标定价模式。基本思路是双向定标，采用“换马比慢”法来具体确定各个县级政府工作业绩考评的比较标准5 年期业绩目标值和年度业绩目标值。其基本原理是：（1）市政府与县级政府共同确定县级政府工作业绩目标考评的比较标准5 年期业绩目标值和年度业绩目标值。在实际应用中，最终工作业绩目标考评的比较标准5
9、 年期业绩目标值和年度业绩目标值，是市政府要求数与县级政府自报数的加权平均数，例如双方各取权数 50。 （2）确定系数对县级政府进行加分和扣分，即考核期实际数超过标准值时，超过部分确定每超额 1的加分系数，加分系数是指实际数超过标准值部分按每超 1计加本指标项目基准分的比例系数；考核期实际数超过自报数时，实行“少报扣分”，亦即对少报部分确定每少报 1的扣分系数，扣分系数是指实际数超过自报数部分按每超 1计扣本指标项目基准分的比例系数。考核期实际数低于标准值时，按实际数与标准值的比例计算得分。 （3）考核期实际数超过自报数时，对少报部分的扣分系数应当低于加分系数，因县级政府的自报数一般会考虑市场
10、变化的因素而留有余地，当市场发展有利时，县级政府会因加分高于扣分而具有超自报数的冲动，这对于市政府和县级政府双方都是十分有利的。采用这种方法确定县级政府业绩考评的比较标准5 年期业绩目标值和年度业绩目标值，所体现的核心思想是设计了一个充分利用县级政府信息的利益机制，是县级政府为了追求最大利益能够自动地提出一5个与其实际能力更加相符的 5 年期业绩目标值和年度业绩目标值，并与市政府要求的 5 年期业绩目标值和年度业绩目标值一起进行加权，确定县级政府的 5 年期业绩目标值和年度业绩目标值的比较标准值。 3、优化目标考评的计分方法。由于县级政府工作业绩考评不同于县级区域经济社会发展水平考评，前者主要
11、评价县级政府的工作能力、工作努力程度和工作业绩水平的综合，而后者则主要评价县级区域经济社会发展的纵向进步和横向地位水平。因此，对于县级政府工作业绩考评来说，优化考评计分方法的基本思路是：按县级政府实际完成数与其本身的标准值、自报数比较来计算其加扣分。定量指标的具体计分公式可以设计为：（1）当完成数大于等于标准值和自报数时，得分基准分1+（标准值完成率100）100加分系数（自报数完成率100）100扣分系数。 （2）当完成数小于标准值和自报数时，得分基准分标准值完成率。 （3）当完成数大于等于标准值而小于自报数时，得分基准分1+（标准值完成率100）100加分系数。 （4）当完成数小于标准值而
12、大于等于自报数时，得分基准分标准值完成率（自报数完成率100）100扣分系数。其中，加分系数值应当略大于扣分系数值，加分系数值可以在 0.31之间选择，扣分系数值可以在 0.20.9之间选取。 三、县级政府工作业绩考评新模式的应用案例 假定某市政府 2002 年对辖属县级政府的工作业绩考评模式的指标体系及权重为：（1）5 年期业绩目标权重占 30，年度业绩目标权重占 70；（2）工作业绩考评的指标包括国内生产总值增长率（权重 15）、人均国内生产总值增长率（权重10）、技术进步贡献率（权重 3）、固定资产投资增长率（权重 5）、技术进步投资占全社会固定资产投资的比率（权重 2）、全部财政收入增
13、长率（权重 6）、地方财政收入增长率（权重 9）、城乡居民人均收入增长率（权重 10）、精神文明6建设（权重 8）、环境保护建设（权重 6）、城市（城镇）社区建设（权重 3）、计划生育率（权重 3）、教育经费占全辖财政支出总额的比率（权重 2）、教育投资占全社会投资的比率（权重 3）、社会待业率（权重 5）、社会治安综合治理（权重 10）。 （3）工作业绩考评的总基准分为 1000 分。该市政府提出的甲、乙两个县级政府各工作业绩目标要求数及该两个县级政府提出的各经营业绩目标自报数如表 1 所示： 表 1 各工作业绩目标的要求数和自报数 项目计量单位市政府要求数（甲）甲政府自报数市政府要求数（乙
14、）乙政府自报数 5 目标值 2002 年度目标值 5 年目标值 2002 年度目标值 5 年目标值 2002 年度目标值 5 年目标值 2002 年度目标值 国内生产总值增长率12.5121312.511101212 人均国内生产总值增长率1211.511.51010.59.511.511.5 技术进步贡献率3025282530283030 固定资产投资增长率2530333525252828 技术进步占固定资产投资比率3025303025253030 全部财政收入增长率2825302820252524 地方财政收入增长率3530362935302829 城乡居民人均收入增长率9.587.566
15、675.5 计划生育率9695959596959696 教育经费占财政支出总额比率3035323635403538 教育投资占全社会投资的比率2530303020252525 社会待业率55555555 7同时，假定在核定业绩目标考评的比较标准值时，市政府要求数与县级政府自报数权重各占 50。于是，就可以计算出该两个县级政府在 2002 年县级政府工作业绩目标的比较标准值如表 2 所示： 表 2 各工作业绩目标的比较标准值测算 项目计量单位甲县级政府业绩目标标准值乙县级政府业绩目标标准值 5 年业绩目标标准值年度业绩目标标准值 5 年业绩目标标准值年度业绩目标标准值 国内生产总值增长率%12.
16、7512.2511.511 人均国内生产总值增长率%11.7510.751110.5 技术进步贡献率%29253029 固定资产投资增长率%2932.526.526.5 技术进步占固定资产投资的比率%3027.527.527.5 全部财政收入增长率%2926.522.524.5 地方财政收入增长率%35.529.531.529.5 城乡居民人均收入增长率%8.576.55.75 计划生育率%95.5959695.5 教育经费占财政支出总额的比率%3135.53539 教育投资占全社会投资的比率%27.53022.525 社会待业率%5555 再假设该甲、乙两个县级政府 2002 年度各项工作业绩目标实际完成情况如表3、4 所示： 表 3 甲县级政府 2002 年工作业绩目标完成情况 8项目计量单位 5 年业绩目标完成情况 2002 年度业绩目标完成情况 标准值自报数实际数标准值完成率自报数完成率标准值
