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1、关非农建设用地开发与利用的一点认识以深圳为例浅述非农用地的开发、利用与流转第一章第一章非农建设用地基本情况（总述非农建设用地基本情况（总述）非农建设用地产生的社会背景v城市化下的非农建设用地城市化是社会发展到一定阶段的必然产物，是农业人口转化为非农业人口、农村 转变为城市、农业用地转化为非农业用地的过程，是我国现代化进程中的必经之路。在快 速城市化中，除了国有建设用地能够直接为城市建设用地扩张提供空间外，属于集体所有 的非农建设用地也扮演了至关重要的角色。一方面，政府通过土地征用，将集体土地转变 为国有土地，然后按照城市国有土地进行出让和建设，在中国许多发达地区的城市中，集 体土地几乎成为了唯
2、一或基本的土地来源，为城市建设用地增长提供重要的空间资源，例 如多个城市在城市规划区外建设的产业园区、大学城等项目；另一方面，农村集体组织使 用非农建设用地进行开发建设，大力发展乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁江 山的局面，成为农村集体资本积累的重要来源，并且出现了城中村、集体所有工业区与城 市其他功能用地交错连片的城乡结合地带，进一步加速推动城市建设。然而，由于我国实 行城乡分治的二元土地制度，现行法律对集体土地流转用于非农建设进行严格限制，但伴 随着农村工业化、城镇化，集体非农建设用地的使用早已超出目前运转的国家地政管理行 政体系的监管和约束。在地方政府的默许或不作为下，地方发展不
3、断突破国家政策和土地 管制要求，集体土地所有者通过出让、出租、私卖等非法形式进行流转，造成非农建设用 地隐形入市，实质性地成为建设用地直接的重要供应者。这种非农建设用地高速无序扩张 、空间分散并低效开发的现象，导致城市整体发展不协调，土地市场管理混乱，土地价值 流失和土地资源浪费等问题。 .深圳非农建设用地的发展历程v 1、城市化发展的初期（1993年前）：这一时期，国家、广东省和深圳市关于土地管理的相关法规政策体系尚未完全建立，土地使用极不规范，土地管理无序混乱，特别是在深圳特区内，出现了大量违规用地的现象，但特区外城市经济还处于萌芽阶段，仍以传统的农村经济为主，对建设用地的需求小，违规建设
4、行为也较少，集体建设用地刚刚开始起步，原宝安县曾以非农建设用地的名义陆续给各行政村划定了一定数量用地供其建设。2、特区外第一次城市化（19932003）：1993年，宝安县正式撤县设区被划分为宝安、龙岗两区，深圳市第一次在农村集体土地利用和管理上出台规范性文件深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法（深府1993283号）对两区的土地实行统一的规划、征用、开发、出让和管理的土地政策。宝安龙岗按照该办法陆续地、在1998年集中大量地并给各街道划定了非农建设用地。然而，“撤县改区”的实施刺激了特区外的发展，在巨大利益驱动和政府土地监管乏力的双重作用下，特区外以自下而上为主导的大规模开发建设的推进，
5、使在缺乏有效管控的情况下，集体土地的利用发生急剧变化，大规模地转化为事实上的城市建设用地。3、特区外第二次城市化（2004年）：2004年，宝安、龙岗两区18个镇全面撤销镇的建制，实行“全面城市化”，市里出台深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法（深府2004102号文），以加强特区外城市化转地过程的土地管理，宝安龙岗也相继推出查处违建、更新改造、解决土地历史遗留问题等一系列土地政策文件，以加快全面城市化进程。深圳非农建设用地的现状特征 v1、划定原则存在地区差异。在这次城市化转地过程中，宝安和龙岗两区分别根据本区实 际情况制订各自的实施细则。龙岗区考虑历史已划定的非农建设用地，不再对非农建设用
6、 地已达标（甚至超标）的街道重复划定，只对未达指标的街道按建成区和未建区不同比例 进行划定，使实际划定的规模“超指标”。宝安区则不考虑历史已划定的非农建设用地， 全部按指标重新划定，使部分街道因无地可划而产生“悬空指标”，出现“未达标”的现 象。v2、以工商和居住用地类型为主，公建用地极少。尽管深府2004102号文规定非农建设 用地指标中包括公建用地，但从实际划定的来看，两区对公建指标均采取了捆绑划定的方 式，使绝大部分指标作为工商用地和居住用地，公建用地指标被严重腾挪。宝安规定居住 用地划定中含公建用地，但实际已划定的指标中非农居住用地只占4.5，其余9.2平方公 里居住指标属于只进行指标
7、核算而不具体划定范围的已建房户用地，这种做法使原本占非 农建设用地指标一半规模的公建用地实际上无法全部落实。龙岗是工商用地中含公建用地 ，但并没有规定规模比例，导致工商用地和公建用地指标难以分别单独统计，实际上包含 公建用地指标的新划定非农工商用地大多是用于工业或商业建设。 3、大多在建成区内划定。近年来，特区外城市化进程的加快，宝安龙岗两区大部分土地 实际上已通过合法或违法的不同途径进行开发。因此，本次城市化两区划定的非农建设用 地大多位于建成区内，共占实际划定规模41.51平方公里的89，其中宝安龙岗的比例分 别是93和87。由于两区现状建成区的环境普遍较差，非农建设用地的这种空间特征使
8、其在日后的进一步开发中将面临现状条件的约束，并必然会引发要求非农建设用地置换调 整所带来的一系列复杂管理问题。非农建设用地管理存在的主要问题 v非农建设用地的用途确定与用地规划要求脱节：首先是历史上划定并已批准的非 农建设用地在土地用途确定方面缺乏统一标准，例如，一些纳入本次划定的已划 历史非农建设用地，在用地批复中有的注明“工业”、“商业”、“居住”，有的注明“ 按规划实施”，甚至还有的仅注明为“综合用地”，描述含糊不清、模棱两可，为日 后非农建设用地按规划管理的工作增加很大难度，并使涉及非农建设用地的规划 在编工作面临很大压力，导致规划中出现为回避非农建设用地性质确定难题的“ 开天窗”现象
9、。其次，划定的非农工商用地中并没有明确这工业用地和商业用地 的比例关系，使非农建设用地的政策要求与法定规划的用途管治要求难以衔接。v非农公建用地的名存实亡增加用途管理的难度：两区对公建用地指标捆绑式的划 定方式，一方面不同类型用地指标混杂而无明确比例的情况使在实际开发中使公 建用地指标出现腾挪，变相成为经济收益高的工商用地或居住用地指标；另一方 面由于两区捆绑的对象不一样（宝安捆绑在居住用地，龙岗捆绑在工商用地）， 而根据深圳市现行操作办法，居住和工商两种类型用地的产权性质是有着本质区 别的，即非农工商用地可有条件进行合作建房而上市，收益归集体，非农居住用 地即原村民宅基地部分，只能自用不得上
10、市，产权归属个人的，增加对非农建设 用地按用地性质进行确权管理的难度 v针对非农建设用地的规划许可依据不足：由于非农建设用地的用途属性与用地规 划性质难以衔接，特别是工商用地把工业和商业两种开发收益差异大的用地类型 混杂，加上对于那些靠近特区或宝安、龙岗中心城区的街道，大部分非农工商用 地划定在规划的居住用地、商业用地上，使在进行非农建设用地审批时遇到按规 划还是按划定的土地用途进行审批的尴尬，若按划定的土地用途审批还存在是按 工业还是商业确定用地性质的矛盾。非农建设用地对城市更新改造的影响-深圳市城中村改造暂行办法v非农建设用地整合是城市更新的必然结果：非农建设如前所述，划定的非农建设 用地
11、接近9成位于建成区，且多存在土地现状用途与规划用途不符的情况，加上 深圳土地资源紧缺，结合城市更新改造对非农建设用地置换调整成为目前主要的 诉求之一。v城市更新改造客观上要求非农建设用地进行集中置换：目前，超过9成已划定的 非农建设用地位于现状建成区，且大多数是建筑质量和环境较差的工业区和城中 村。原村民和集体希望通过改造提升用地价值。根据深圳市现行的城中村改造政 策，纳入改造范围条件之一是必须90以上属于非农建设用地，而且非农建设用 地能够享受最优惠的改造低价政策。因此，城市更新改造的动力促使非农建设用 地消化和入市的同时，也要求非农建设用地在空间上进行调整集中以满足城市更 新改造的要求。v
12、城市更新是非农用地调整的必由之路：为回避复杂的改造行政审批手续出现“自 改”需求。目前的城中村改造政策，要求改造地区满足物质环境差等必要改造要 求，加上申请和审批程序复杂，例如需编制改造专项规划、需纳入城中村（旧村 ）改造年度计划，进行拆迁、立项各级审批等，耗时较长。对于规划为居住或商 业的用地，不少继受单位在已划定的非农建设用地范围自行拆除建筑，希望走“ 空地新建”按规划申请报建审批的程序。这种自行拆除的现象会造成城市建设管 理无序，加大了非农建设用地管理难度，并使政府部门面对此类申请时因依据不 足难以办理 非农建设用地上市的主要问题-关于规范合作建房审批业务的通知v深圳规定原农村集体组织在
13、合作建房入市前，要求保证至少30%用地作为村集体 永久用地。在此基础上，已批准非农建设用地可依据规划确定为居住用途，或在 把非农工商用地指标调整到规划为居住。村民在眼前短期利益的驱使下，可在近 年内将分批最多将70%用地合作转让用于房地产开发。由于合作开发后的土地完 全进入市场，原村集体难以享用更长远的收益权，可能对社区经济的持续发展产 生不利的影响。v在城乡“二元性”的土地制度下，国家一直对集体土地的上市流转实行严格控制 管理政策。面对实际操作中屡禁不止、甚至有“公开”之势的大规模集体用地入 市流转情况，国家从1999年开始，陆续在湖州、芜湖、顺德等地实行试点并取得 较好的效果，但国家在政策
14、层面的规定仍十分谨慎。关于非农建设用地入市流转 ，深圳市出台了探索性的文件关于规范合作建房审批业务的通知（深国 2006759号），规定依法批准给予原集体经济组织用于经济发展的保障性用地 ，在30自用的基础上，通过严格的合作建房审批程序补交地价可进入市场流转 。然而，在强烈的土地开发诉求的冲击下，如何在尊重原农村集体组织对已批准 非农建设用地自主开发的前提下，引导原农村集体组织利用土地可持续发展，并 与政府调控房地产市场相协调，是解决非农建设用地入市的主要问题。第二章第二章vv非农建设用地的有关政策法规非农建设用地的有关政策法规土地的划分中华人民共和国土地管理法v一、按所有权性质划分：“第二条
15、 中华人民共和国实行土地的社会主义 公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”也就是我们通常意义 上的国有土地和集体土地。v二、按土地用途划分：“第四条 国家实行土地用途管理制度。国家编制 土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未 利用地。”v三、农用地、建设用地和未利用地的定义：前款所称农用地是指直接用 于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面 等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设 施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等； 未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 v四、国有土地、集体土地的所有范围
16、：城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民 集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 集体建设用地的流转广东省集体建设用地使用权流转管理办法 v一、对 农村集体土地进行非农建设的总原则：应当符合国家有关产业政 策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地 转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标。v 二、集体建设用地使用权不得流转的几种情形：一）不符合土地利用总 体规划、城市规划或村庄、集镇规划的（二）土地权属有争议（三）司 法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的； （四）村民住宅用地使用权。 v三、可以使用集体建设用地进行建设的项目：一）兴办各类工商企业， 包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括中外合 资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”企业），股份制企业，联 营企业等；（二）兴办公共设施和公益事业；（三）兴建农村村民住宅。 v 关于集体建设用地与房地产
