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1、从气候公约看国际环境制度的形成与发展庄 贵 阳内容提要：在地球环境时代，所有的环境问题都已经、正在或将要被纳入国际环境制度之中。本文阐述了国际环境制度形成的经济背 景，分析了各主体（国家、国际组织、NGO、企业）在参与国际环境 制度过程中所发挥的不同作用，并以气候公约为例，演绎了联合国气候变化框架公约制定与实施的过程。关键词：国际环境制度；气候公约作者简介： 庄贵阳， 中国社会科学院世界经济与政治研究所助理 研究员。一、 国际环境制度形成的经济背景外部成本内部化是解决环境问题的根本途径。但环境问题具有国 际化和普遍联系性的特点，因而在寻求解决对策之时需要国际社会的共同努力。为了避免各国“免费搭
2、车 “（free ride），有必要建立一套完 善的国际协调机制以规范各国的行动。目前，人类所面临的全球性环 境问题从现象上看大致可划分为10 类：臭氧层破坏； 全球变暖； 酸雨；热带雨林减少； 土地荒漠化； 发展中国家的公害问题； 生物多样性减少；海洋污染；有害废弃物的越境转移；水资 源问题。 但全球环境问题的发生都有其内在的经济背景，从这一角度 出发可将全球环境问题划分为五种类型：1第一种类型是越境环境污染问题。例如，在北美、欧洲以及近年 日本的酸雨问题， 就是某一国家在其经济活动中所产生的污染物质越 境危及他国环境的事例。在这种情况下， 解决对策难以实施的一个原 因在于，污染国实施环境对
3、策引起被污染国环境恶化或改善的成本与 收益，在对策实施国的经济核算中难于加以考虑。因此，在国际层面上来考察实施环境对策所伴随的成本与收益的归属，即利害对立的实 质问题非常必要。第二种类型是跨国公司的海外投资或直接投资引发的环境破坏 问题。例如，由于双重环保标准的存在，企业倾向于投资环境标准相 对较为宽松的国家或地区，从而引发所谓的“公害输出 “问题。不仅仅私营企业的海外投资引起环境破坏，官方发展援助 （ODA ）项目也由 于其大规模的环境破坏而受到公众指责与批评。产生这种后果的原 因，东道国的环境政策存在问题自不必说，投资方或援助方的责任如何通过国际制度加以规范是今后的重要课题。第三种类型是在
4、国际分工前提下，由贸易结构引发的环境破坏问题。例如，日本是虾和木材的消费大国，以虾和木材生产作为本国主 要产业的亚洲国家的环境破坏和日本的经济之间的关系就是典型事 例。因此，在发展中国家努力制定把环境资源保护的成本纳入到经济发展中的政策或体制的同时，发达国家过度生产、 过度消费的生产方 式和生活方式必须加以改变。另外，必须寻找一种可能的新的国际经济秩序， 以代替包括目前的贸易规则在内的资源浪费、环境破坏型的 国际分工体制。第四种类型是贫困和环境破坏的恶性循环。例如，在非洲大陆的撒哈拉地区，受土地荒漠化影响，贫困与饥饿问题日益严重，产生了 大量的环境难民。 在这些地方， 地域社会原来所拥有的自然
5、环境与资源、与此相匹配的人口规模和生活方式之间的平衡关系已经破坏，因 此，必须通过国际援助促进地域共有资源管理系统的建立。第五种类型是全球共有财产的环境破坏。例如，氟利昂的使用导致的臭氧层破坏，二氧化碳浓度增加引发的全球变暖问题。此时，环 境破坏的加害者和被害者之间并不存在直接的利害关系，但全球共有财产的破坏， 却威胁到包括加害者在内的全人类及人类赖以生存的整 个地球生态系统。 对于这种纯粹意义上的全球环境问题，寻求解决对 策的关键在于处理好代内和代际公平的关系。总之，上述五种类型的全球环境问题各具特性，解决的政策手段 与困难也各不相同。 但无论哪种情况， 都需要建立国际环境制度来规 范经济和
6、社会活动，促进人类社会的可持续发展。同时，国际社会也 日益认识到单个国家的行动不足以确保全球环境安全，必须要建立环 境管理的国际制度框架。 尽管目前国际社会在处理环境问题上还存在 许多分歧，但总的趋势是共识多于分歧，合作多于对峙，这就为国际 环境制度的制定与实施创造了基础条件。二、国环境制度的概念及参与形成的主体1国际环境制度的概念在国际政治领域， 国际制度是一个使用比较广泛的一个概念。国 际制度 (international institution) ，也叫国际机制 (international regime)， 是通过多国间协定而明确下来的规范和规则体系，用以规范国家对于某一特定问题或相互
7、关联的问题群体所采取的行动。2几乎所有的制 度都采取具有约束力的协定或法律的形式。关于全球环境问题， 最常见的法律手段就是签订国际环境公约。3国际环境公约是国际公约的 一种，它是为了保护、改善和合理利用环境资源而制定的国际公约。 它规定国家或其他国际环境法主体之间在保护、改善和合理利用环境资源等问题上的权利和义务。有些公约可能包含预想交涉中全部具有 约束力的义务， 也有些公约可能只是一个法律基础，为了明确有关细则作为制定出更加详细的法律手段（议定书）的依据。如果公约在形 成以后， 把制定更加详细的方案作为交涉的前提，那么这种公约被称 为框架公约。 框架公约一般不为缔约方规定明确的责任义务，只是
8、制定一连串有关的原则、规范、目标及协调机制。框架公约形成以后， 一般都需要经过数年围绕一个或多个议定书进行谈判，通过议定书的制定和修正开始实质的行动。 典型的实例有：控制酸雨越境污染的 远 程跨国界大气污染公约（LRTAP）（ 1979）、赫尔辛基议定书 （控制二氧化硫）（1985）、 索非亚议定书（控制氮氧化物）（1988）以及挥发性有机化合物议定书（1994）；防止臭氧层破坏的关 于臭氧层保护的维也纳议定书（1985）和蒙特例尔议定书 （1987年制定， 1990 年修正）等。即使是不具法律约束力的协定，如果所制定的规范能够影响国家 的行动，也可认为是制度体系的组成部分，但其约束效果有所不
9、同。 例如对农药和有害废弃物的贸易（巴塞尔公约形成之前） 等全球环境 问题所做出的不具有约束力的行动规范或指南，在国际环境政治中通常被称为 “软法律 “（soft law）。1992 年世界环发大会上通过的21 世纪议程 ，是一项关于环境与发展领域国际合作及采取行动的纲领 性文件，虽可能被认为是为了实现全球可持续发展的“包容性制度 “（umbrella regime），但它却没有法律意义上的约束力。这种没有约 束力的协定虽然对国家的行动在某种程度上产生了影响，但是在很多场合基于法律手段的制度更加有效。2参与国际环境制度形成的主体在国际环境制度形成过程中，国家是最重要的行为主体，发挥着 重要的作
10、用。 但是，国际机构 （或国际组织） 、非政府组织 （NGO）、跨国公司也在国际谈判过程中对各国政府的政策决定具有很大的影 响力。对某一特定环境问题， 一国采取主导、 支持、观望还是反对立场，主要取决于其国内政治、提案内容及所涉及的成本和收益、以及国际 政治和外交上的考虑。当然，一国所采取的立场并不是一成不变。主导国对于某一特定的环境问题，致力于有效果的国际行动，提出基本 的交涉方案， 同时，为了促进谈判的进展， 努力寻求其他国家的支持。 支持国在交涉会议上发言支持主导国的提案。观望国以达成协议作为砝码，要求做出较大的让步。 而反对国则明确对提议的环境制度交涉 表示反对，直到没有效果为止。主导
11、国通常以下列方式对其他国家施加影响：4（1）提出问题，并通过调查证明其紧迫性，以唤起国际社会的注意；（2）向有关国 家的国民提供情报和信息；（3）对于所确定的问题，单独采取行动并加以示范；（ 4）发挥政治影响力，把所提出的问题作为国家机构 （或组织）的优先事项； （5）借助于 NGO 的世界网络争取其他国家的支持；（ 6）对反对国采取外交上的措施；（7）对反对国威胁采取 贸易上的制裁措施； （8）承诺对这一问题的解决提供资金上的支持。 一个国家的科技实力和经济实力虽不能保证其一定处于主导国立场， 但它却是作为主导国的一个非常有利的条件。国际机构通常以4 种方式对全球环境问题的成果产生影响：5（
12、1）在国际社会决定什么课题需要解决，并决定全球范围行动的议程； （2） 开始国际环境制度交涉，并施加影响；（3）对于各种各样的环境问 题，制定规范的行动规则；（4）就国际社会尚未进行交涉的事项影 响各国的政策。 这里需要强调的是， 并非任何国际机构都能发挥以上 全部机能来影响国际环境制度的形成。实际上， 虽然一种机能对其他的机能可能有间接的影响，但国际机构大体上都更倾向于发挥其中的 一项或几项主要机能。与此同时，在围绕国际协议所进行的谈判中，非政府组织（NGO） 的重要作用日益增强。 非政府组织对于全球环境政治能够施加影响的 原因至少有三个：6（1）熟悉交涉问题，对全球环境问题有专门的知识和创
13、新的想法；（2）超出狭隘的地区、部门和国家利益，专心致 力于国际环境制度所要达到的目标；（3）有时能够代表国家真正的有权者，在激烈的选举战中发挥影响力。NGO 通常以 5 种方式影响 环境制度的形成：7（1）设定新的需要解决的问题，把古老的问题重新提起，影响全球环境的议程；（2）进行新的提案，开展消费者联 合抵制运动（拒绝购买）或提起诉讼，对于某一问题向本国政府施加 压力，要求采取更加积极的立场；（3）在交涉会议之前提出公约原案；（4）给交涉会议施加压力； （5）监督所达成事项的实施状况等， 并向事务局或缔约国报告。此外，NGO 还在一定程度上影响和改变了世界银行、关贸总协定（GATT ）等主
14、要国际机构的政策和构造。 一般说来，如果国际机构主要是由某一个主要政府提供资金支持的情 况下， NGO 的活动往往能够成功；相反，国际机构不由某一主要政府提供资金支持的场合，或在资金供给的过程中NGO 的参与不被承 认的场合，往往不会成功。需要指出的是，发展中国家的NGO 无论从规模、财力和影响力方面都不能和发达国家的NGO 相比。企业在环境制度形成方面，与NGO 的作用大体相同（除了做出 公约原案与监督方面）。企业由于具有专门的知识并同政府保持特殊的关系， 因而为了阻止和弱化制度约束而能够行使其政治影响力。另 外，企业活动直接影响国际社会能否达成制度目标。企业通常采取以下方式影响环境制度的形
15、成：8（1）想方设法使交涉会议所设定的问题采取对企业有利的形式；（2）使用资金进行游说活动，要求各国 政府对交涉中的环境制度采取特定的立场；（3）给参加谈判的代表团施加压力。在经济全球化时代，跨国公司作为国际直接投资、先进 技术和管理经验的重要载体，日益发挥着重要的作用。但跨国公司在主导世界经济，获取高额利润的同时，对全球环境也带来了影响。从1992 年以来，国际社会一直希望采取措施限制跨国公司的不可持续 行为，使其承担对环境影响的有关责任并置于有关约束条款之下。但 由于发达国家的极力干扰，这一努力非但没有成功，反而在知识产权 保护问题上世界贸易组织制定了越来越严格的条款。总之，企业为了避免具
16、有约束力的制度交涉，想方设法发挥其最大的政治影响力。但 在公约达成以后，努力寻找商业机会。要发挥跨国公司的作用，不仅 需要国际制度框架的支持，也需要与当地国内法律制度的相协调。三、 国际环境制度的形成与发展过程目前，国际社会在南极保护、气候变化、生物多样性保护以及沙 漠化防治等各种环境领域建立了各种各样的全球环境保护制度，所有 的环境问题都已经、 正在或将要纳入其中。 这些环境制度尽管因其约 束力不同而效果迥异，但大致都要经历问题设定、事实调查、谈判磋 商与制度强化等四个发展阶段。具体到某一环境制度， 在其形成与发 展过程中，先经历哪一阶段，各阶段都需要多长时间因问题而异。问题设定阶段与事实调查阶段可能同时进行，在事实调查阶段有关交涉 也可能已经开始。问题设定指的是对于某一环境问题，某一国家或几个国家联合、国际组织、 非政府组织为了唤起国际社会的关心，明确其对环境威胁 的范围与严重程度、 发生的主要原因和国际社会所需采取的行动，并把这一问题纳入全球环境议程。问题的提出与设定，在大多数场合， 要取决于新的理论和科学证据。事实调查的过
