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1、1中国企业产品免检制度的存与废 兼 谈我国企业产品质监制度的完善摘要：企业产品免检制度是我国政府主导型经济发展模式下的产物，其设立的初衷是为了提高我国的产品质量，增强中国企业的市场竞争力，加速经济的发展。可是，由于这一制度在设计上的失误和理论基础上的缺陷，使得该制度的实施效果大打折扣。不仅设立宗旨得不到实现，相反导致了政府权力对市场机制的破坏。而其设立的宗旨可通过完善我国的企业产品质量监督制度来实现。因此，我国应当在废除产品免检制度的基础上，进一步完善企业的产品质量监督制度。关键词：产品免检制度，作用有限，理论缺陷，制度完善企业产品免检制度是指国家质量技术监督局将质量稳定、市场占有率高、产品标
2、准达到或严于国家有关标准，以及国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续三次以上抽查合格的产品，确定为免检产品，其产品在一定时期内免于各地区、各部门、各种形式的质量监督检查的一种制度。应当说，这一制度的实施在提高企业质量监督的效率等方面起到了一定的积极作用，也树立和培育了一批龙头骨干企业，如海尔、格力等。然而，认真检视这一制度，就会发现无论在制度设计本身还是理论基础上，它均存在着先天的缺陷。从长远利益来看，这一制度的废止势在必行。本文试图在考察我国企业产品免检制度产生背景的基础上，重点分析企业产品免检制度的有限作用与理论缺陷，并就我国企业产品质监制度的完善提出了建设性的意见。一、制度背景：中
3、国企业产品免检制度的形成与发展2自 1979 年改革开放以来，中国走上了一条实现国家繁荣和民族富强之路。然而，在一个市场经济发展严重落后的国家，要想跻身于先进发达国家行列，如果单纯跟进市场自身发展的脚步，所需要的时间将会很长。因此，我国政府采取了政府主导型的经济发展模式，即依靠国家和政府掌握的合法使用强制力的垄断权来主动完成改革开放和市场化改革，迅速改变我国发展长期停滞、落后的面貌。到了上世纪 90 年代，中国经过十来年的改革开放，经济实力得到很大增强。但是与发达国家相比，中国仍然处于弱势一方。特别是在上世纪 90 年代中后期，经济全球化浪潮日益迫近中国，中国的经济发展承受着很大压力。中国的企
4、业不仅要面对国内企业的竞争，还要面对国外大企业的竞争。而此时，中国的市场经济体制才初步建立，市场竞争的优势不能得到发挥，破坏市场规则的事情时有发生，企业正常的生产经营受到干扰。在这一新形势下，如何创造一个良好的生产经营环境，提高中国企业的市场竞争力，保持经济的高速发展，成为摆在国家和政府面前的一道难题。正是在这一社会背景下，国家决定设立企业产品免检制度。我国产品免检制度的发展经历了两个阶段：第一个阶段是在 20 世纪 90 年代中期。一些地方的技术监督部门对本地连续几年被国家及省内监督检查合格的产品，在一定时间内免于监督检查。在实行过程中，由于国家没有对产品免检制度作出统一的规定，各地的做法不
5、一，使得各地的免检工作开展不平衡，免检产品的质量水平参差不齐，出现了一些背离初衷的做法。于是，国家质量技术监督局于1997 年 8 月发出各地暂时停止免检制度的通知，各地的免检工作趋于停顿；第二个阶段，1999 年 12 月国务院发布了关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定（以下简称决定），对产品免检制度作出了统一规定，2000 年 3 月国家质3量技术监督局根据这一规定发布了产品免于质量监督检查管理办法（以下简办法）及其实施细则，产品免检制度在中国又重新启动。其设立宗旨是扶优扶强，加快发展，创造一个优胜劣汰、公平竞争的良好环境；引导消费，促进经济结构调整和优化；避免重复检查，克服地方保护，
6、减轻企业负担。也就是说，产品免检实际上是随着经济全球化进程日益加快，市场竞争日趋激烈，针对我国企业产品竞争力不强的问题，政府通过有形之手干预市场，对其进行“必要”扶持，同时也减轻自身工作任务的一项措施。二、绩效分析：中国企业产品免检制度的作用有限在制度设计层面上，由于制度设计者对“免检产品”把握不足，导致这一制度漏洞百出。不仅免检制度设计的目的难以实现，从长远来看，反而可能降低质量监督工作的效率，得到一个适得其反的结果。这也许是决策者在制度设计之时所没有想到的。（一）免检产品并不存在免检产品的存在是产品免检制度设计的前提， 办法规定的免检产品是连续三次以上抽查合格，质量长期稳定的产品。然而事实
7、上，对很多产品来说质量很难达到长期稳定。 “众所周知，影响产品质量的因素有人、机、料、法、环等诸多方面，即使是在同一条件下生产出来的产品，其质量也会有高低优劣之别，更何况随时间的推移和质量因素的变化，其质量水平就会失之千里。 ”三次抽查合格代表不了其它批次的产品质量一定合格，甚至有些产品，随着科学技术的进步和人们认识能力的提高，以前检测为合格的产品可能存在很大的瑕疵。因此，相信免检产品，就是相信人类具有绝对理性，所以事实上根本就不存在可以免检的产品。 “三菱帕4杰罗事件”、 “东芝笔记本电脑事件”以及“问题奶粉”都充分说明了这一点。事实上办法有对免检产品出现质量事故的规定，这意味着质量监督部门
8、也意识到免检产品可能会出现质量事故，这从另一个侧面说明了世上没有“免检产品”，质量不容免检。（二）免检产品监督管理存在弊端首先， 办法规定在 3 年期限内，免检产品免于任何部门的监督检查。这样在免检期间内，对免检产品的监督则主要表现为消费者对其进行的社会监督。然而，对于有些产品，单凭消费者有限的认识能力很难发现质量缺陷。在这种情况下，消费者的社会监督职能就很难发挥作用，造成政府在免检产品上的监督真空。在上述的“三菱帕杰罗事件”中，其实早在 20 年前，三菱帕杰罗越野车就存在着感载阀和制动油管靠得太近的问题，只是后来一个偶然的因素，才导致问题的发现。其次， 办法第 14 条规定：免检产品在有效期
9、内发生质量事故，视情节责令其生产企业限期整改，停止使用免检标志，收回免检证书，予以公告，并依法追究企业的产品质量责任。这意味着免检产品在免检期内，依然可能出现质量问题。因此，这样的免检无法使人放心。对于这一点，消费者同样表示了担心。最后， 决定规定：免检有效期满，产品需要继续免检的，免检制度规定企业应当重新提出申请，对其进行重新审查，不符合条件的坚决取消资格。作为免检制度的一项事后监督机制，这一规定是存在逻辑缺陷的：免检产品不可能只是在重新申请时才出现不合格的情况，如果这种情况早就出现了，这一规定又有什么意义？产品免检制度保护的又是什么样的产品？（三）产品免检制度并不能降低消费者的交易风险，减
10、少交易成本5有一种观点认为，实行产品免检能够引导消费，降低消费者的交易风险，减少消费者的交易成本。从表面上看，有了免检产品，消费者在选择商品时往往会优先考虑免检产品（事实上，大多数免检产品属于质优产品）。这样的确能够减少消费者收集信息的费用，降低交易成本。但是，我们应该明白，消费者优先选择免检产品并不是出于对生产免检产品企业的一种信任，而是相信政府。也就是说，政府以自己的信誉为企业的产品质量作担保，政府承担了企业本应承担的质量风险。而且，政府受理、审查和通过企业的免检申请，也需要收集信息，需要耗费人力、物力，这是要支付一定成本的。政府承担的风险和支付的成本，最终会由全社会来承担。因此，产品免检
11、并不能降低交易风险、减少交易成本，只不过它将交易风险和成本转嫁到了政府的头上。最终的承担者和支付者，依然是广大的消费者。（四）产品免检制度克服地方保护、减轻企业负担的作用有限地方保护主义是我国市场经济体制的一个痼疾，危害极大而久治不愈。它产生的深层次根源在于中央与地方之间的利益划分和冲突。具体表现为中央的政策、命令和法律不能在地方有效地贯彻和执行， “上有政策，下有对策”是对地方保护主义的一种形象的概括。正是出于对地方保护主义的警惕，防止地方各级质检机关利用质量监督权干扰企业正常的生产经营，国务院在设立产品免检制度时，规定产品免检只搞国家一级，产品免检的审批权交由国家质监局行使，在 3 年期限
12、内，免检产品免于任何部门的监督检查。但这样做有效果吗？我国的产品质量法早有规定：对产品进行抽查，不得收取任何费用；国家进行了抽查，地方不得再次抽查，上级进行了抽查，下级不得再次抽查。可是由于地方保护主义的作祟，这样的规定形同虚设。法律尚且如此，何况国务院的一个决定。地方保护主义不是某一6天突然形成，也不是由单一的因素造成。 “我国地方保护主义问题的存在有其广泛而深刻的根源，消除地方保护主义必须在制度、体制、政策、伦理道德等方面进行长期的、艰苦的努力。 ”它涉及到中央与地方的财权划分、职能划分以及政府与企业关系的协调等重大问题。笔者从来不认为，单纯依靠某一个政府文件、通知或命令就能解决好地方保护
13、的问题，克服它的弊端。产品免检制度当然也不例外。三、理论障碍：中国企业产品免检制度缺乏合理的理论基础对这一措施或制度的设立，设计者无疑首先必须回答两个问题：第一，质检部门是否有权免除某些企业接受质量监督检查的义务？第二，免除这一义务是否合适或必要？也就是解决这一制度存在的合法性与合理性问题。对上述两个问题，产品免检制度事实上给予了否定的回答，产品免检制度的存在有违现代法制的诸多理念和原则。（一）产品免检制度的设立破坏了法律效力的位阶性不同的法律渊源在法律地位和法律效力上是有差别的，对这种差别进行划分所形成的高低层次，我们称之为“法律的位阶”。法律位阶的形成对于整个法律体系的内在协调和外在统一起
14、到了很大的作用。 “法律的位阶划分要求在立法过程中，低位阶法根据或服从高位阶法，遵循根据原则或不抵触原则。这有助于法律体系内部的协调一致，使法出多门的情况下，法制统一有了可能。 ”在整个法律体系中，宪法的法律效力是居于最高层次的，法律（狭义上）作为仅次于宪法的高位阶法律，是依法行政的主要根据，行政法规、规章等都不能与法律所规定的内容相违背。 “虽然行政法规是行政的重要依据，是行政立法的一部分。但制定行政法规本身7又是行政的一部分，也必须依法。 ”中华人民共和国产品质量法第 15 条规定：国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织。可见，对产品
15、进行监督检查是法律赋予国家质量技术监督局的一项行政职权。根据职权与职责相统一原则，无法律根据，质量技术监督局不能自由决定放弃其职权，免除或部分免除自己的行政职责。而国务院发布的决定以及国家质量技术监督局发布的办法规定了质量技术监督部门可以对某些产品实行免检。 “实行抽查”和“实行免检”是两个不同的概念。 “实行抽查”意味着任何企业的产品都有可能受到政府部门的监督检查。是否受到政府的抽查，对于企业来说，这具有不确定性。而在“实行免检”中，尽管政府保留有对免检产品进行检查的权力， “免检产品在有效期内发生质量事故的，视情节责令其生产企业限期整改、停止使用免检标志、收回免检证书、予以公告，并依法追究
16、企业的产品质量责任。 ”11但在 3 年的时间内，企业免于质量监督部门的检查，这是确定无疑的。因此，抽查并不是免于检查， “产品免检”实际上是在一定时间内免除或部分免除了政府部门的行政职责，是对产品质量法有关规定的变更，明显违背了法律效力的位阶性。因而， 决定和办法中有关“产品免检”的规定是无效的，其不具有法律效力。同时，根据法律优位的原则， “在已有法律规定的情况下，任何其它法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准，法律优于任何其它法律规范。 ”12我国的质量技术监督局应依据产品质量法第 15 条的规定对所有的产品实行以抽查为主要方式的监督检查制度。（二）产品免检实质上是政府的一种行政不作为8对产品质量进行监督检查是法律赋予国家质量技术监督局的一项行政职权。“行政职权是行政主体的任务、权限和责任在法律上的统一体现。 ”15因此，质量技术监督局实体上的权利义务是重合的。当它对产品进行监督时体现为权利主体，而相对授权主体（全国
