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1、1政府环境保护责任与环境保护法的 修改关键词: 环境保护法；政府环境保护责任 内容提要: 近年来， 环境保护法的修改已引起越来越多的关注。该法中对政府环境保护责任的原则性规定，已明显不能适应经济社会发展和环境保护的需要。应通过确立政府各部门的内部协调机制和司法机构的监督机制，吸收实践中已行之有效的环境管理政策和制度，以全面强化政府的环境保护责任。 政府作为环境保护的主要责任主体，其履行环境责任情况的优劣，直接关系到环境质量的好坏。1989 年颁布的环境保护法第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。 ”这是环境保护法对政府环境保护责任的原则性的规定。但
2、是，对于政府环境保护责任的具体内容、对政府履行环境保护责任的监督机制、政府怠于履行环境保护责任的法律责任， 环境保护法并未做出具有可操作性的详实规定。近年来，随着我国生态环境的日益恶化，人们的生存环境受到越来越严重的威胁。政府担负着社会管理的重任，理应把环境保护作为执政的主要目标之一。在环境保护法中强化政府环境保护责任，具有很强的现实意义。一、强化政府环境保护责任的必要性（一）我国生态环境日趋恶化2最近几年来，我国经济高速发展，GDP 总值在短短的几年内进入了世界前六位，但是在这惊人的成就背后是以资源耗竭、生态破坏和环境污染为代价的。目前，我国有 1/3 的国土被酸雨侵害；被监测的 343 个
3、城市中，3/4 的居民呼吸不到清洁的空气，全球污染最严重的十个城市我国占了七个； 1 1 七大河流水系中，劣五类水质占 41%，城市河段 90%以上遭受严重污染；全国尚有 3.6 亿农村人口喝不上符合卫生标准的水；中国沙漠和沙化土地总面积为 262 万 km2，已接近国土面积的 27.3%，且每年还以 3 463km2 的速度扩展（相当于一个大县的面积）。 2 2 这些数据，只是描述了我国生态环境恶化状况的一个方面，但沉甸甸的数字说明我国的生态环境状况已经濒临危机的边缘。如果政府不采取有力措施加强生态环境保护，改善日益恶化的生态环境，严峻的环境问题必将阻碍我国经济建设的健康、高速、持续发展和全
4、面建设社会主义和谐社会的实现。（二）强化政府环境保护责任是国际环境保护大势所趋1992 年，一百多个国家在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会，会议讨论通过了里约环境与发展宣言和21 世纪议程两个纲领性重要文件，从而确定了生态环境保护与经济协调发展、实现可持续发展成为人类共同目标的行动纲领。我国作为联合国安理会常任理事国，应积极主动地加入到国际社会的环境保护运动当中，担负起保护生态环境的责任，从而树立良好的国际形象。同时，西方发达国家为了保护本国的贸易利益和生态环境，纷纷制定许多“绿色壁垒”，以阻止不符合环保标准的产品进入本国。目前许多国家已采用了 ISO14001 国际标准。因此，我国政
5、府应顺应世界潮流，担负起保护生态环境的责任，采取措施应对国际贸易的“绿色壁垒”，以保护我国企业在国际贸易竞争中处于不败的境地。3（三）政府环境保护责任履行不力将会产生更为严重的环境问题从已出台的环境法律规范可以明显地看出，这些法律规范所偏重的是政府对环境的管制，对政府环境职能的强化存在明显的欠缺。而政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因。近年来所发生的一系列重大环境违法事件，使我们不得不探究政府是否真正履行了其对辖区环境保护质量负责的责任。从 2004 年造成近百万群众饮用水中断 26 天、直接经济损失达 3 亿多元的那起震惊全国的“沱江重大水污染事件”，
6、到 2005 年国家环保总局紧急叫停总投资达 1179 亿元“未环评先上马”的 30 个大型违规建设项目，以及 2005 年 11 月 13 日发生的吉化爆炸而引起的松花江重大环境污染事件，再到2006 年由于政府行政不作为导致的甘肃徽县数百群众血铅超标和湖南岳阳饮用水源砷超标两起重大环境事件，一件件触目惊心的环境违法事件使我们看到，政府的环保职能存在着重大的缺陷，环境法律缺乏明显的承担环境责任的问责机制。政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。因此，从环境保护法的修改过程中强化政府职能，平衡政府部门间利益，实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责
7、任追究制是实现环保目标、完善环境法制的重点。环境保护法的修改应当对这一重大的环境法制现实需要做出积极的回应。二、强化政府环境保护责任的理论依据（一）公共物品理论公共物品是指那些具有非竞争性和非排他性，不能依靠市场力量实现有效配4置的产品。从经济学的角度来看，环境属于“公共物品”。生产者将污染的成本转嫁到社会，转移到环境这样的公共物品上，因此，存在“市场失灵”的现象。而公共物品中又存在“搭便车”的现象，即不需要负担任何的费用就可以享用别人付费的东西。生态环境作为一种公共物品，同样存在着“搭便车”的现象。生态环境领域的“搭便车”是指企业和个人在开采自然资源谋取个人私利的同时却没有人愿意去投资保护自
8、然资源和生态环境。这种掠夺式的开采很容易导致自然资源的严重耗竭，环境的日益污染和生态的高度恶化，进而引起温室效应、洪水、干旱、水土流失、土地沙漠化、地面下沉等一系列生态环境问题的频繁发生。因此，对环境这种“公共物品”使用的监督管理应当是政府的首要职责，法律应就政府如何监督管理“公共物品”的使用做出具体的规定，作为社会利益总代表的政府，必须严格依法对自然资源和社会利益进行权威性、公正性的分配，以体现人与自然和谐发展的精髓公平、正义。而且，为了弥补“市场失灵”，作为公共事务管理部门的政府应该主动承担保护生态环境的责任，发挥政府“有形的手”的作用。 3 3在环境保护法修改中强化政府环境保护责任，加强
9、环境管理，通过制定一系列的政策措施来约束企业和个人急功近利、竭泽而渔的行为，以遏止生态环境的日益恶化，促进经济的可持续发展。（二）依法行政理论随着依法治国，建设社会主义法制国家进程的不断加快，我国在建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系方面取得了显著成绩。 行政许可法、 行政诉讼法、 行政监察法、 各级人大常委会监督法、 最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定等一批规范政府行政行为、强化政府依法行政责任的法5律法规相继颁布实施，这一系列重要成果为政府依法行政提供了理论依据，对解决政府不作为、乱作为具有重要意义。 4 4长期以来，我国经济发展走的是“高生产、高消费、高污染、低产出
10、”的粗放型经济发展模式，在经济得到快速发展的同时出现了自然资源耗竭、生态恶化、环境污染严重等现象，出现了人与自然不和谐相处的状况，从而破坏了人们的生活环境，给人民的身心健康带来了巨大危害。 环境保护法修改中强化政府环境保护责任，是我国推进政府部门依法行政历史进程的必然要求，是行政体制改革在环境保护领域的体现和进一步深化。为了给人民一个良好的生活环境，政府理所当然要把环境保护作为自己行政职能的一部分。同时，由于环境工作具有较高的技术性特点，而政府管理社会的任务艰巨而复杂，处理环境工作只有依法行事，才能克服行为上的任意性、盲目性，在保证政府行政权力优先的前提下，通过依法实现政府行政权力的自由裁量权
11、。因此，只有通过法律强化政府环境保护责任，用法律武器给政府环境违法行为以震慑，才能真正改善人民的生活环境，实现构建人与自然和谐发展的社会目标，真正体现政府“执政为民，以人为本”的亲民执政理念。三、强化政府环境保护责任的途径环境保护是一项长期而艰巨的任务，要从根本上规范和约束政府行为，必须以立法的形式建立起一套规范和约束政府行为的长效管理机制，使各种政策和措施法律化、制度化和规范化。目前，我国已经建立了内容丰富的环境法律体系，它包括：环境保护法律 28 项，环境保护行政法规 50 余项，环境保护部门规章和规范性文件 170 余项，国家环境标准 546 项，此外，还包括我国批准和签署的多边国际环境
12、条约 50 余项和双边协定 30 余项。 4 4与西方发达国家环境立法在数量上相6比毫不逊色，但法律规定过于抽象和原则。因此， 环境保护法的修改应当紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求，重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，突出强化政府环境保护责任，将政府作为法律主要调整对象。 5 5（一）通过修改环境保护法，建立政府各部门的内部协调机制，并确立司法机构的监督机制，强化政府在环境保护中的管理责任由于我国目前环境行政管理体制存在环境执法主体林立、权力和责任分散、部门利益分割等问题，严重制约了政府环境保护职能的发挥。从部门设置上看，我
13、国的政府环境保护部门建立较晚。1974 年国务院环境保护领导小组作为第一个环境保护机构诞生，1979 年各级政府建立专门的环境保护机构，1988 年作为国家层级的环境保护管理机构国家环保局才宣告成立。 6 6为强化政府在环境保护中的管理责任，在修改的环境保护法中，应当明确确立“统一管理，分工负责”的原则，即在国家环境保护总局的统一领导下开展工作，一是科学设置环境保护部门，明确内部职责分工。二是通过行政隶属关系加强政府各环境管理机构的内部协调，并处理好政府环境保护部门与土地、水利、林业、农业和矿业等行政主管部门的关系，实现对整个区域环境的保护。对此，国外的一些法律对我国环境保护法修改中强化政府环
14、境保护责任具有重要借鉴意义。如：1969 年出台的美国国家环境政策法，就明确了政府的环境职责，将政府各部门的职能与国家环境政策统一起来，确立了环境影响评价和环境报告两项重要制度，从程序上来规范政府环境保护行为。因此，我国环境保护法修改应当充分借鉴美国国家政策法的经验，通过确立相关程序和具体管理制度，理顺政府各部门的内部协调机制，规范和约束政府7行为，突出强化政府环境保护责任。行政权力的司法制约在西方法治国家受到了广泛重视。如，美国确立了司法审查制度，法国和德国设有专门独立的行政法院，从而有效发挥司法权对行政权的监督作用。理想的法律制度就是能够达到， “任何个人可以通过起诉来终止任何违犯环境法的
15、政府行为。 ” 7 7但是在我国，目前政府承担环境法律责任仅限于环境保护法第 45 条规定的环境保护监督管理人员，这远不能有效地矫正政府在环境保护中行使权力的偏轨。在修改的环境保护法中，应当确立司法机构监督机制，实现环境法的司法作用。政府作为长期致力于环境保护的公共利益集团，政府行使权力违法，法院不仅要判决其赔偿损害，而且要通过诉讼来促使政府保护公共利益。在政府机构环境违法行为的诉讼纠纷中，应当制订明确的环境损害事实标准，并落实法院审理环境案件的法律补救措施，强化政府在保护环境这一公共利益方面的责任。 （二）通过修改环境保护法，吸收实践中已行之有效的环境管理政策和制度，与其他相关法律法规的有关
16、规定协调一致环境保护法的修改应当最大限度地吸纳和借鉴现有的立法成果，对一些经实践证明在规范和约束政府行为方面行之有效的管理政策和制度，通过修改环境保护法予以确立，与现行其他法律法规的有关规定协调一致，改变目前环境保护法关于政府环境责任规定过于原则化，缺乏责任追究制度的现状，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务，使我国环境法律体系更加健全和完善。1、公众参与制度我国宪法第二条规定，人民享有按照法律管理国家和社会事务的权利。 环境8保护法和水污染防治法等法律法规中也初步规定有公众参与的条款。但是，我国公众参与环境保护还存在一些问题，如参与活动的形式比较单一，并缺乏有效的参与渠道，而且一般都是事后被动参与的方式等等。 8 82002 年通过的环境影响评价法规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，在 2004 年实施的行政许可法中，也详细规定了公众的
