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1、1我国审判管理体制改革构想改革开放、经济转型和社会发展，要求司法改革加快步伐，实现司法公正。党的十五大确定依法治国的基本方略，并提出“推进司法改革”的任务。审判管理体制改革是司法改革的关键，必须先行。最高法院院长肖扬在 1999 年度法院工作报告中指出：“法院改革的重点是改革长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作的法院管理体制”。1 在推进依法治国，发展社会主义市场经济的历史进程中，人民法院要成为社会公意的权威，依法治国的支柱，必须重塑审判管理体制的价值观念，改革现行的审判管理体制，构建新型公正、高效、有序的审判管理体制，推动审判工作全面发展。一、
2、现行审判管理模式剖析与改革现状我国现行审判管理体制产生于新民主主义革命时期，革命战争年代，出于特殊需要，必须保持高度统一的领导。在审判管理上采取了首长负责制的行政管理模式。建国以后，人民法院审判管理体制很大程度上是照搬前苏联的行政管理模式，这种与计划经济体制相适应的审判管理体制，对人民法院审理各类案件，巩固国家政权，促进经济建设，发挥了重要作用。但是，在发展社会主义民主政治和市场经济的条件下，旧的审判管理体制的弊端日益明显，主要表现在：（一）诉讼基本原则和制度功能难以实现现行审判管理模式具有极强的行政化和集权化特征，强调法院独立审判，不注重合议庭、法官在依法独立审判中的作用。在这种管理模式下，
3、实行院长、庭长审批案件制，合议庭没有最终裁决权，案件的裁判结论由未参加审判长的院长、庭长2凭借司法经验和对法律的理解定夺；放宽了法律规定的“重大、疑难案件”的范围，审判委员会的职能被任意扩大，成为一种“超审判组织”。法院内部对审判权多层分解及由此产生的逐级请示报告，使得审判工作管理责任分散，案件管理失控，公开审判、合议制、 “两便”原则等难以落实，阻碍了诉讼基本原则和制度功能的实现。（二）程序的保障作用难以发挥审判程序与审判管理密切相关，审判程序是审理案件的规则和制度，解决的是诉讼程序法律问题，而审判管理是审判环节和审判组织的运作机制，解决的是审判秩序管理问题。前者是后者的前提和依据，后者是前
4、者的保障和补充。2 现行的审判管理模式忽视程序对审判的保障作用，缺少对诉讼程序实行一体化管理的专门机构，对案件的审判实行行政首长负责制，不注重程序管理，程序的作用往往被领导的意志所替代，不仅审判程序的公开性差、透明度低，也使实体裁判中的“暗箱操作”有可乘之机“这种行政首长负责制的管理模式，弱化了法院内部的执法监督，使得程序的保障作用难以发挥。另一方面，法官对个案的审判流程又有绝对的控制权，且不受其他权力的制衡，极易导致法官随意增减程序。（三）诉讼经济与效率原则难以体现现行的审判管理体制，制约了审判效率的提高，加大了诉讼成本。在立、审、执不分的管理模式下，每个审判庭都是由法官、书记员、法警和司机
5、等组成的“大审判”队伍，由于对审判缺少有效、统一的管理，人员和服务于审判的后勤保障很难达到科学、合理、高效的要求，造成人力资源浪费，加大了诉讼支出，不利于提高办案效率。此外，将审判职能分割给合议庭与审判庭、庭长、院长层层行使，案件3层层把关，审者不判，判者不审，造成实际上的多审级，增加了诉讼成本，浪费了有限的审判资源，延误了诉讼。这种高投入、低产出的审判，使得诉讼经济与效率原则难以实现。（四）法官素质难以提高传统的审判管理体制过多地采用行政管理的方式，使得审判活动渗入了行政化的特征，法官审判案件受院长、庭长、审委会的领导，法官对案件只有审理的权力，而无裁判的权力。法官的裁判意见只有经过批准、确
6、认，才能成为实际的裁判结果。法官不能依靠自己的思想、知识做出正当合法的判断，在某种程度上成了事实调查官，弱化了法官的独立人格，否定了法官做为审判活动的主体资格，使审判权依附于行政权，不符合司法规律，影响到法官对法学修养、审判艺术的培养，为社会公众服务精神的治炼，对社会正义的追求，甚至削弱了作为法官的荣誉感和责任感，法官的素质难以提高。（五）科学管理与决策难以实施现行的审判管理体制，缺少对审判程序统一管理的部门，司法行政工作、审判程序管理工作、案件的具体审判工作互相掺杂，个案的处理情况无法控制，某项审判工作的进展情况也难以准确把握，无论在宏观上，还是在微观上，都很难实现对实判工作的科学管理与决策
7、。随着市场经济发展、民主政治加强、社会全面进步，传统审判管理体制中轻程序、弱制衡的弊端与公众对司法公正性要求日益增强的矛盾；审判效率低下、人力资源浪费严重与案件不断增长，公众对审判高效性要求日益增强的矛盾；法官素4质不高、司法腐败严重与依法治国、公众法律意识日益增强的矛盾，显得十分突出，审判管理体制改革必须加快进行，跟上时代前进的步伐。纵向来看，人民法院的司法改革分为三个层次，即法院体制改革，属于政治体制改革的范畴；审判管理体制改革，属于审判宏观管理的范畴；审判方式改革，属于工作方法改革的范畴。在司法改革这一系统工程中，高层次改革具有根本性和决定性，低层次改革具有现实性和实践性。人民法院过去十
8、年，在研究和探索审判方式改革方面倾注了大量精力，强化公开审判，强化当事人举证，强化庭审功能，强化合议庭功能，规范了审判活动，促进了审判工作的发展。但是，由于长期忽视审判管理方式在司法改革中的地位和作用，甚至许多人把审判方式和审判管理方式混为一谈，导致我们对审判工作管理缺乏研究和探讨，使其成为我国司法改革中的薄弱一环。审判方式不同于审判管理方式，审判方式具有法律的规定性和对个案审判的针对性，其本质应该是法律规定的再现，而审判管理方式则无法律的规定性，也不涉及个案的处理，它是创造条件，保证司法目的实现手段。因此，审判方式改革不能从根本上解决管理上的问题。目前，人民群众反映强烈、法院亟待解决的问题是
9、，程序不公、裁判不公、效率不高、司法腐败严重等，而解决这些问题，仅仅依靠审判方式改革是远远不够的，要使审判公正、高效、有序运行，消除腐败，弘扬正义，开创法院审判工作的新局面，司法改革必须进入一个更高层次，更深领域，即必须启动审判管理体制的改革。最高法院肖扬院长强调指出：人民法院今后几年改革的指导思想是努力建立公正、廉洁、高效、运行良好的审判工作管理体制。3二、审判管理体制价值观念的重塑5成功的实践离不开科学理论的指导。我国审判管理体制改革，也需要正确的理论分析和价值观念给予引导。为此，必须在国外先进的管理体制与我国传统体制之间寻找合理的平衡，并追求适度超越，为中国审判管理体制的构建，提供理论和
10、价值基础。正义、效率和秩序，是法律永恒追求的基本价值，是构建科学审判管理体制理论和价值基础。正义是人类文明的一个永恒主体，司法的灵魂在于它的公正性，司法失去正义，也就丧失了生命力。然而正义并不是司法唯一的价值追求，正义离不开效率，效率低下，正义就无从谈起。秩序的存在是人类一切活动的必要前提，也是司法的基本价值之一，正义和效率必须依赖秩序，在有序中实现。科学、合理的审判管理体制，应建立在正义、效率、秩序的价值基础之上，也应当成为我国审判管理体制改革的价值取向。审判管理体制应保障正义价值的实现正义与邪恶、公正与偏私是几千年来人类法律实践中经久不衰的话题，而司法的正义与否，又是其中最敏感的神经之一。
11、在中外学术著作中，正义被赋予多方面、多层次的涵义。美国法哲学家约翰罗尔斯认为正义是“社会制度的首要价值”，并且明确地指出， “正义即公平。 ”4 可见正义是有关公平的观念、思想、原则和制度的总和。司法正义又简称为司法公正，它是指司法权运作过程中，各种因素从主体到客体，从内容到形式，从程序到实体，从静态到动态，均达到合理有序的状态。如同真实是思想体系的第一美德一样，司法正义是法律体制的第一美德。法律体制如6果不是正义的，那么无论多么高效和有序，也必然为人们所改革或废除。5 法院审判活动是保障社会公平正义的最后一道关口，有其特殊的重要性。正义体现在审判活动中即指审判过程要遵循正当平等的原则，审判结
12、果要体现公平正义的精神。前者称为程序正当，后者称为实体公正，二者构成了司法公正的基本内容。我国传统审判管理体制重实体，轻程序，忽视了正当程序对实体公正的保障作用。从而导致审判实践中某些背离程序的不公、不快、不廉现象的发生，损害了实体正义，影响到司法公正的实现。科学的审判管理体制要求审判过程的公正性与审判结果的公正性，两者之间实现有机统一。改革传统的审判管理体制，要求我们用更多、更好的制度、办法和措施，强化诉讼程序管理，强化审判过程管理，使审判管理体制体现程序正义价值，为实体正义创造条件，提供保障。审判管理体制要保障效率价值的实现从传统观点看，效率是经济学的价值取向，而法的价值取向则是公平，即经
13、济学家关注的是如何把经济之一做得更大，法学家关注的是如何把经济之一分得公平。随着法律对经济生活干预的日益增多，如何把经济之一做得更大，已离不开法律对资源的效率性分配。在人口日益膨胀与资源日益稀缺的矛盾冲突中，最大限度地进行资源利用与配置以不断满足人的价值需要，乃是法律不可缺的价值之一。6 法律对经济的调整如此，审判管理体制对审判力的调整也同样如此。任何管理体制无一例外地体现效率价值之一。哪种审判管理体制能够减少诉讼成本，取得最佳诉讼效果和社会价值，该审判管理体制就是好的管理体制。因为审判效率与司法公正密切相关，只有依法高效地审判案件，才能更好地体现司法公正。如果案件久拖不决，审理限期长，必然使
14、当事人的合法权益继续受到侵害，就谈不上公正。即使最终做出了正确的裁判，也延长了合法权益遭受侵犯的时间，就不能很好地7体现司法公正。传统审判管理体制中，缺乏效率的保障机制，不能实现审判力量与资源合理、有效配置，使得一些法院在抓审判效率中，有的是政治说教，还有的是物质刺激，难以奏效，超审限问题突出，严重影响到司法公正。改革审判管理体制，就是要对审判力量、审判岗位、案件数量、物质装备、后勤服务等做定量分析，合理分配人力，有效利用资源，实现最佳组合和配制，用制度的方式保证其长期的发挥效能，缩短审判期限，追求审判的效率价值，更好地体现司法公正。 审判管理体制要保障秩序价值的实现秩序是人类生存和发展的基本
15、条件，法律作为维护社会秩序的工具，必须满足秩序价值的实现。审判管理的目标之是一建立良好的司法秩序。因为正义的广泛实现需要良好的秩序，高效依赖于有序。改革审判管理体制，就是要更好地追求司法的秩序价值，为正义价值和效率价值的实现创造有利的条件，提供可靠的保障。当前，某些法院和审判中存在的，人民群众反映强烈的，久诉不立，久立不审，久审不判，久判不执，久执不结，案件超审限严重的问题；滥用强制措施，乱争案件管辖权，搞地方、部门保护主义，甚至造假案，司法严重不公的问题，都是审判秩序不良的反映，其主要的原因是，旧的审判管理模式不利于秩序的建立和秩序价值的实现。改革审判管理体制，应从制度上对审判工作的立案、审
16、理、执行、监督几个主要环节科学界定，制定明确的公开化指标和效率目标，实行严格的分段管理（流程管理），同时，给予适度的宏观控制，使各个环节既分工合理，衔接紧密，又互相配合，有效制约，进入高效有序的良性运作状态，将这些管理制度融入科学的审判管理体制之中。有利于秩序价值实现的科学管理体制的运行，以管理对象的自觉遵守为条件，8因此，必须加强对管理对象的教育，严明纪律。同时，对违规操作、破坏秩序者予以责任追究。三、科学审判管理体制的构建科学、合理的审判管理体制应建立在公正、效率、秩序的基础之上，如何使审判管理体制在现实的司法实践中达到我们所追求的价值目的，值得研究。笔者认为，科学的审判管理体制的构建，应以程序管理为中心，以改革审判方式和执行工作为主体，以改革法官体制为关键，以建立有效的监督制约为保障。（一）科学审判管理体制应以程序管理为中心程序中心指的是法律制度进化的过程中，强调程序建设的重要性和凸显程序在审判管理中的枢纽位置。从程序和实体二者关系的角度而言， “无论是从现实中的意义来看，还是作为纯粹的理论问题或者依据历史的事实，我们都可以说诉令法具有先行于实体法，或者说程序法具有作为实
