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1、1谈税务代理业服务功能的转变内容摘要：税务代理业作为新兴的中介服务行业，在其发展之初面临着外部因素和自身发展的困境，而走出困境的办法则是税务代理机构摆脱背靠税务机关支持存活的局面，依靠人力资本，开拓为企业提供涉税服务的潜在广阔市场。关键词：税务代理 中介服务 税务咨询 税收筹划 在大多数经济发达国家，由于税务代理使纳税人普遍获益，税务代理业拥有广阔的市场需求。而在我国，税务代理业作为一个新兴行业，则是国家从降低税务行政费用、提高税收征管效率、建立规范的征管模式的目的出发，引导和推动起来的。特别是税务部门从自身部门利益出发，支持成立了大量税务代理机构，这些税务代理机构形式上不独立、不规范，大多挂
2、靠税务机关单位，实际运作则通过变形的行政命令开展各项代理业务，代理费用高居不下，因此，它一直以来都不及国外税务代理机构的业务和声誉。 税务代理业面临的困境 无法斩断税务代理机构与税务机关的利益关系 据有关资料的统计，我国目前委托税务代理机构进行纳税事宜的纳税人仅占 9%，这一比例与世界上很多国家相比都有较大差距，如日本约有 85%以上的企业委托税务代理机构代办纳税事宜；美国约有 50%的企业和几乎是 100%的个人，澳大利亚也有近 70%。狭小的市场空间说明了税务代理机构面临的生存危机，也说明了其对税务机关的依赖性。 就从目前国内开展的税务代理内容看，大多的税务代理机构只是从事一些简2单的、低
3、层次、低风险的税务代理工作，如代理纳税申报、发票领购、小型业户的建账和记账等。至于审查纳税情况、税收筹划等较高层次、较高水准的业务开展较少，如此业务很难满足纳税人的要求。业务需求不足关系到税务代理的生死存亡，直接导致了税务代理机构的业务开展过多地依赖税务机关的行政干预，甚至是税务机关干预下的强制代理、 “建议代理”。另一方面税务机关则把下属的税务师事务所作为创收的小金库，从中取得经济利益，形成权力与利益的共生关系。建立这样的共生关系显然对税务代理机构的生存和发展是至关重要的：现行的税收征管法赋予了税务机关较大的执法裁量权，如征管法第六十八条规定对逾期仍未缴纳的税款的纳税人，税务机关可处以 50
4、%以上 5 倍以下的罚款。在如此大的裁量空间里，税务机关对面临罚款的纳税人的任一处罚选择都是合法的。税务代理机构则可以凭借其与税务机关千丝万缕的联系来为委托人争取最轻的罚款，从中展示了税务代理机构的“代理价值”。 现行的征管模式带来税收流失 现行的征管模式把代理人作为征税人与纳税人双方的重要协调者，是保证依法征管、依法纳税的重要力量，但实际上税务机关的征管不严、代理机构运作不规范使得税务代理业的协税、护税作用未能有效发挥，甚至带来了税收流失。 税务代理是一种中介服务行业，立足于涉税服务市场，有独立的法人代表，依赖为客户提供涉税服务而生存，必然应代表纳税人的利益。在业务需求严重不足的情况下，税务
5、代理机构对企业的偷漏税行为往往是不闻不问，倒是在稽查局发现问题时利用与税务机关的联系使得税务机关对企业从轻处罚甚至免罚。而作为征管方的税务机关，随着“申报、代理、稽查”三位一体的征管模式的确立，开始全面实行纳税人主动申报纳税制度。税务局的人员坐在报税大厅里等着企业每月或3每季度来缴一次报表，但这些报表里的数字真实与否，无人知晓，税务部门与企业严重脱离。在社会普遍缺乏纳税意识，稽查工作覆盖面有限的现实情况下，税务机关的征管工作往往处于被动地位，从而形成了纳税人申报不实，代理人视而不见，税务机关漏征漏管的局面。 为解决新征管模式下的税收流失问题，目前国家税务总局决定加强已淡化了的税务专管员制度，税
6、务专管员制度的加强无疑将会造成对税务代理业务的部分替代。 税务代理业将面临激烈的竞争 首先是国内其他中介服务行业业务兼容的出现，使税务代理市场竞争加剧。根据税务代理试行办法规定：“税务代理机构为税务师事务所和经国家批准设立的会计师事务所、律师事务所、审计事务所和税务咨询机构所属的税务代理部。 ”而并非税务师事务所一家独占。相对于税务师事务所，其他中介服务行业大多经历了较长的发展时期，积累了一定的经验，有较高的服务质量，所以，他们的加入客观上会对税务代理行业形成激烈的竞争和很大的压力。 国际方面，中国加入 WTO 时承诺将逐步开放中介服务市场。加入 WTO 后，税收服务就允许成立合资企业形式，允
7、许外资拥有多数股权。加入 6 年内，取消限制，外国公司将被允许设立独资子公司。随着市场准入“门槛”的降低，国外税务代理机构和税务代理人员将进入我国代理市场。尽管这些机构和人员对我国的国情不太熟悉，对我国的税制体系还存在一个从陌生到精通的过程，但由于他们长期从事中介服务积累下来良好的制度和丰富经验，并建立了系统的理论体系和规范的运作模式，形成了国际服务的多元化和服务网络的一体化，这正是我们的税务师事务所和注册税务师所欠缺的。因此，他们一旦进入我国涉税服务市场，早晚会4分割我国涉税服务市场份额。 税收实践环境的制约 从税制方面分析，1994 年新税制改革保留了旧体制以流转税为主体税种的税制模式，申
8、报缴纳工作较为简单，且需缴纳流转税的企业大都有专业的财会人员，能较好的胜任流转税的申报工作；个人所得税虽然涉及人数多，但由于实行分类所得税制，税制设置简单，纳税面较窄，而且大都实行源泉扣缴，个人所得税也无需代理；对个体工商业户征税，目前基层税务机关一般都采用定额定率征收的方法，计算简便，并且在一定时期内相对稳定，个体工商户自然不需要花钱去委托税务代理；再加上我国税法体系法律级次低，多为暂行条例，造成执法保证不足，也制约了税务代理市场的规范和扩大。 从税法执行上看，由于税法执行手段的软化使纳税人认为偷逃税款是合算的。一方面税务机关征管手段不力，漏征漏管现象普遍，使纳税人容易通过违规达到少缴税款的
9、目的；在税务处罚上，税务机关存在执法“灵活性”，通过“攻关”和“关系”就可以消灾避税，纳税人偷税逃税所受的惩罚对纳税人来说是微不足道的。另一方面，地方政府作为独立的利益主体，为了吸引更多的经济税源，相互间普遍存在税收竞争，这些地方性政策优惠并不符合国家统一减免税的规定，因此是税务代理人依法纳税所享受不到的，企业又何必花钱找代理依法多缴税？换句话说，要实现规范化的税务代理，就必须有一个完善的征管模式和严格依法治税的环境。税务代理业如何继续发展 税务代理行为的实施是以纳税人、扣缴义务人的自愿委托为前提的。委托人支5付税务代理费就意味着纳税成本一方面在上升，这时委托人往往会有这样的考虑：请税务代理就
10、要降低纳税成本，如果做不到，何必白花钱？（强制代理也是如此，如果拒绝就可能因为得罪税务机关而增大了纳税成本）因此，税务代理服务的预期收益必须至少能弥补委托人支付的税务代理费用，从而减少纳税总成本，在这种状态下，纳税人才会自愿委托税务代理。现在我国税务代理业务只为纳税人、扣缴义务人代理税务登记、变更税务登记和注销登记手续，领购发票，纳税申报或缴纳税款等事务性工作，为纳税人带来的收益很小，纳税人大都能自己完成，在自愿委托的原则下，纳税人不愿意花钱请代理，使得我国税务代理市场业务需求严重不足，甚至出现强制代理、 “建议代理”。 法定业务和政策业务的局限性 由于税务代理行业业务量不足的问题严重影响了税
11、务代理业的发展，有一种意见认为可以从法规上确立税务代理业的法定业务。现在税务代理的业务范围已明确规定有“审查纳税情况”，有专业人士就建议可以将纳税审查作为税务代理的法定业务；或者继续依靠税务机关扩大业务范围，各级税务机关还可以有条件地将审查企业纳税情况的工作委托给税务代理机构，办理纳税人涉税事项的鉴定服务。 然而，笔者认为，法定业务和政策业务并不能真正解决税务代理业的发展问题。增加税务代理的法定业务或政策业务，会使税务代理在同质、事务性的业务上徘徊，或者专注于与税务机关的关系经营上，以获得更多的政府业务支持。众多税务代理机构提供同质性的服务，终会造成各家事务所之间的恶性价格竞争，最终影响了整个
12、行业的发展；而政策性业务在某种程度上成了税务代理业发展的陷阱：税务代理业是应企业纳税需要而生，依赖委托人支付的服务费用生存，代表纳税人6权益的涉税服务行业。如果税务代理业承担了大量的政策性业务，成为税收征管机关的服务者，纳税人、扣缴义务人在委托税务代理时难免会怀疑代理人是否会真正为自己的利益而努力，担心自己的利益会受损。在这样的心态下，税务代理岂能扩大和发展？ 事务性业务向咨询性业务的转变 聘请代理的目的是为了降低纳税人的纳税成本，但简单的事务性业务为纳税人带来的收益还不足以弥补纳税人支付的代理费用，造成目前纳税人不愿意花钱请代理，使得我国税务代理市场狭小。而税务代理业的广阔市场在于为纳税人提
13、供真正有价值的涉税服务。 实际上企业对税务代理的潜在需求很大，而问题是目前税务代理业还没能完全适应企业发展的要求。为纳税人提供真正有价值的涉税服务，如年终汇算清缴、为企业提供专案税务咨询和税收筹划服务就可以有效降低纳税人的税款成本和风险成本，具有广阔的市场前景。在税收制度完善的过程中，政府政策变化，管理手段变化等使企业产生许多涉税的专项问题，税务代理机构可以在提供专项涉税问题咨询上发现自己的市场；实际中大多数企业对税收政策不熟悉，重复纳税多纳税的现象较普遍，这就很需要专业人士来辅导，使其依法纳税、合理节税；很多企业对现有的税收优惠政策没有足额享受，如何充分享受税收优惠，企业就需要咨询税务代理机
14、构，请专业人士来筹划。因此专案税务咨询和税收筹划服务都是今后税务代理发展的主流业务。 开展税收筹划的目的是使纳税人获得最大的税收利益，强调在实际纳税义务发生之前，纳税主体对涉税经济活动作出系统的事先安排，主要是选择企业的组织形式和资本结构、投资方式及交易时间等以达到减轻税负，获得最大的税收利7益的目的。这就必须要具有综合运用税收、财会、管理、法律等专业知识的能力，而目前税务代理机构所能提供的服务与满足企业对税收筹划的需求还有很大差距。综上所述，税务代理业不发达的原因一方面是企业缺乏充分利用中介服务的意识，另一方面是税务代理机构也缺乏对自身的准确定位，对税务咨询、税收筹划业务的广阔市场前景没有有效开发。税务代理卖的是知识产品，合理的人才结构和知识资源是其核心竞争力。它需要一支专家型的团队，具备税收、财会、企业生产经营、营销、管理和法律等综合性知识运用能力，才能为企业提供有价值的涉税服务，降低纳税人的纳税成本，从而获得广阔的发展空间。 参考文献： 1.宋蓉,张瑞清.我国税务代理市场发展的受控因素及对象J.财贸经济,1998 2.郝如玉.中国税务代理制度研究M.北京：经济管理出版社,2002
