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1、1受教育权行政法救济的基本手段（一）法律权利与救济的一般关系法律权利是指社会主体享有的法律确认和保障的以某种正当利益为追求的行为自由。1 而救济则是指社会主体有权通过一定途径和程序，解决权利冲突或纠纷，以保证法定义务的履行，从而使其规范权利转化为现实权利。 牛津法律大词典认为：“救济是纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为。救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果。 ”2 从本质上看，救济也是一种权利，只不过救济是当实体权利受到侵害时，从法律上获得自行解决或请求司法机关或其他机关给予解决的权利，这种权利的产
2、生必须以原有的实体权利受到侵害为基础。从结果上看，救济是冲突或纠纷的解决，即通过救济的程序使原权利得以恢复或实现。显而易见，法律权利与救济之间存在着辨证统一的关系。没有法律上的权利就不存在救济，合法权利是救济存在的前提；反之， “没有救济就没有权利”，一种无法诉诸法律保护的权利，根本不是法律上的权利。任何权利的真实享有不仅仅要看其实体、程序方面规定得如何，还要看其是否有完善的救济途径以保障权利的实现。在实践中，权利的实现不仅受制于社会的政治、经济、文化等各种客观条件，而且取决于是否有相关有效的救济途径。因此，法律不仅应宣示权利，而且还应同时配置救济的各种程序。而对于公民受教育权的保障而言，一方
3、面需要从立法上予以明确而系统的确认，另一方面，应完善相关的救济手段，具体而言，受教育权保护的基本手段包括教育申诉制度、教育复议制度、教育行政诉讼制度以及其它社会救济手段。2（二）受教育权行政法救济的基本手段法律上对受教育权保护的规定只是对权利的认可，而受教育权人是否能够实际享有受教育权则取决于救济机制是否健全。如前所述，受教育权保护的基本救济手段包括教育申诉制度、教育复议制度、教育行政诉讼制度以及其它社会救济手段。笔者以下分别对此加以论述。1、教育申诉制度申诉是公民维护个人合法权益的重要手段，申诉权是我国宪法确认的公民的基本权利。 中华人民共和国宪法第 41 条规定，中华人民共和国公民“对任何
4、国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。 ”法律层面的申诉是指公民对国家机关以及国家机关工作人员做出的涉及个人利益的处理决定不服，依法向原处理机关或上级机关或法定的其他专门机关声明不服，述说理由并申请复查和重新处理的行为。教育申诉制度，是指学生在其合法权益受到侵害时，依照中华人民共和国教育法（以下简称教育法）及其他法律的规定，向主管的行政机关申明理由，请求处理的制度。我国教育法明确规定了学生申诉制度。 教育法第 42
5、条规定，学生享有对学校给予的处理不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提起诉讼的权利。但是， 教育法中只是十分简略地进行了规定，并没有法规或规章进行进一步的具体细化，因而本身存在许多3不完善之处。例如，没有设定专门负责受理学生申诉的机构和人员，没有申诉时效的相关规定，以及对学生申诉的性质认识不清等等。而且教育法第 42 条也仅仅是原则性的规定，在实践中并未形成一项专门的法定的救济制度。因此， 教育法第 42 条的规定虽然对维护学生的权益起到了一定的保障作用，但由于缺乏明确的制度构建方面的法律规定，在实施过程中有很大的弹性和随意性，因而不能有效地保护受
6、教育权人的权益。因此，建立健全的教育申诉制度是当务之急。要建立专门性的教育申诉救济制度，必须解决好以下几个问题：首先，关于教育申诉的主体。根据教育法规定，申诉主体包括正规学校和非正规学校在校学习的学生，当然也包括被教育机构开除而就此提出申诉的学生，即，只要是认为自己的受教育权受到侵害的学生都可以依法提出申诉。其次，关于教育申诉的载体。结合教育法第 42 条的规定，应该在各级教育行政部门内设立专门的教育申诉机构。学生对于学校给予的处理决定以及其他损害其受教育权的行为不服的，向直接主管该学校的教育行政机关的专门申诉机构提起申诉。而对于教育行政机关侵犯学生的受教育权不服的，可直接向做出该行政行为的教
7、育行政机关的专门申诉机构提起申诉。再其次，关于教育申诉的范围。申诉的范围因其受教育者的地位和教育法以及中华人民共和国高等教育法等赋予的权利以及教育实践中可能出现的损害学生利益的行为的不同而不同。受到侵犯的权利应当是在相关的教育法律、法规及规章规定范围内的。但由于我国相关的教育法制日前尚不完善，在实体法和程序法上对学生的受教育权利的保障还很不充分，甚至一些正当的权利尚未被立法所涵盖。因此，在遵循权利法定的原则下，还应从保护学生合法权利的目的出发，将那些尚未在法定范围内的正当权利法定化。4从教育法第 42 条的规定来看，教育申诉的范围包括一切侵害公民受教育权的行为。不仅包括学校及其工作人员侵犯公民
8、受教育权的行为（具体包括学校给予学生的处分，如警告，严重警告，记过，留校查看，勒令退学和开除学籍等，以及学生认为学校和教师侵犯了其受教育权的其他合法权益，这里的合法权益，不仅包括受教育权者在教育过程中享有的受教育权、升学权、公正评价权、隐私权、名誉权和荣誉权，而且还包括其他人身权和财产权），而且包括教育行政机关侵犯公民的受教育权的行为。再次，教育申诉中的时限。在现行教育法制中，受教育权者认为其合法权益受到侵犯后在何时申诉并没有明确的规定。但是，正义不仅应该被实现，而且应该在合理的时间内被实现，迟到的“正义”本身就是一种“非正义”。因此，应该在法律中明确规定申诉的期限，在此可以参照行政复议的相关
9、规定，即，当学生认为学校或其他教育机构、学校工作人员和教师侵犯其合法权益，应在知道处理决定 60 日内向有关申诉机构提出申诉。有关的申诉机构按照相关的期限对申诉予以受理和解决。最后，教育申诉的审理与决定。专门的申诉机关对申诉案件按照正当的程序进行审理，在审理中可以适当引进听证制度，从而给予受教育权者充分的辩护的机会。2、教育行政复议制度行政复议，是指行政管理相对人认为行政机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益，向做出该行为的上一级行政机关或原行政机关提出申诉、请求给予补救，由受理的行政机关根据相对人的申请对发生争议的具体行政行为进行复查，判明其是否合法、适当和责任的归属，并决定是否给予相对人以救
10、济的法律制度。而教育行政复议是指受教育权人认为具有教育管理职能的机关、组织及其工作人员做5出的行政行为侵犯其合法权益，依法向做出该行为的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请，并由受理机关依法进行审查并做出复议决定的法律制度。相对来说，行政复议途径由于有中华人民共和国行政复议法（以下简称行政复议法）的规定，在制度上比教育申诉要完善一些，而且行政复议的成本低，灵活便捷，是一种行之有效的法律救济渠道，对于解决教育纠纷应该具有天然的优势。但由于高校因学术自治而拥有的自治权力（包括对学生进行管理的权力），从而使得在实际运行中存在一定的困难。就教育行政复议的实践而言，尽管高校自治的权力并非不受
11、任何的限制（若其不当行使，作为主管的行政部门有权进行干预），但是，一方面，由于法律规定的过于笼统，对行政机关与高校的权力分工以及权力机关对高校权力运作的监督缺乏具体的规范，从而使得在实践中教育行政复议的可操作性差，对高校基本上起不到约束作用。另一方面，虽然我国的行政复议法将教育行政行为纳入行政复议的受案范围并将保护公民的受教育权与人身权、财产权并列规定为行政机关的法定职责，教育行政复议作为行政系统内部的监督和纠错机制，是受教育权救济的一项重要的法律手段。但在实践中，教育行政复议又有很大的局限性，尤其是在非义务教育阶段，学校有更大的办学自主权，从而使得教育行政复议只适用入学阶段和毕业阶段，而在学
12、阶段则不适用行政复议。因此，在法律层面上明确教育行政复议的范围是解决目前教育行政复议困境的关键所在。就当前的实际情况，结合行政复议法和教育法的规定，完善教育行政复议制度应该做好以下两方面的工作。首先，明确教育行政复议的受理范围。6第一，教育行政机关行使行政职权行为侵犯受教育权人的合法权益。第二，认为学校因非学术原因不予颁发学位证的行为以及实际剥夺受教育权人受教育机会的学籍管理的行为。在高等教育阶段，高校颁发学位证的职权源于学位条例的授权，对于学生学籍的管理则出自教育法的相关授权。因此，在学位授予以及学籍管理上，可以认定学校具有行政主体的资格，属于法律、法规授权的组织。因此，在实践中如果学生对学
13、校因学生英语四级未过、违纪被处分以及其他非学术原因而拒绝颁发学位证的，以及开除学籍等处理决定不服的，可以根据行政复议法第十五条第三款， “对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”。第三，对于学校做出的处理决定不服，依法向教育行政主管部门提出申诉，应该受理的教育行政机关不予受理的，可以以此教育行政机关作为被申请人提出行政复议申请。其次，关于教育行政复议的自身定位。教育行政复议应设置成为教育行政诉讼制度的前置程序，但应规定教育行政诉讼不是行政终局裁定。这不仅符合现代法治的“司法最终救济原则”，也符合行政诉讼法第
14、 12 条以及最高人民法院执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释的相关规定，同时也在一定程度上集中了有限的司法资源。3、教育行政诉讼制度对公民受教育权而言，权利的平等保护不仅要求立法机关制定法律时为权利设计平等的保护，同时也要求法院为权利平等地提供救济。司法救济是保障公民7受教育权得以实现的重要手段和最终途径。教育行政诉讼不仅是司法介入受教育权救济的具体手段，而且也是解决教育行政纠纷中最重要、最权威的一个环节。在目前的实践之中，教育领域出现的新情况、新问题由于缺乏行政诉讼法律的明确规定，显得十分棘手，常常处于尴尬的窘境。争议的焦点就是行政诉讼受案范围的问题，因为此问题长期悬而未决， “因此
15、，很多受教育权利受侵害事件，只能以受教育者权利受到侵害致使财产受到损失，转化为民事赔偿，最终使公民受教育权侵害案件往往既不符合行政诉讼要求，又与民事诉讼存在着一定的差距，使得公民在维护自己的受教育权的诉讼以不在受理范围为由被驳回，结果得不到应有的司法救济。 ”3 从以上可以看出，教育行政诉讼制度的重新构建，主要应解决以下几个方面的问题：（1）受教育权是否具有可诉性。根据行政复议法和中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）的有关司法解释，受教育权是公民的合法权益，行政机关侵犯公民的受教育权应当属于行政诉讼受案范围，但对于学校侵犯学生的受教育权情形，则分歧较大。因此，有必要对教育行政案件中这
16、类案件的受理的可行性进行分析。这类案件主要涉及到学校的被告资格，即学校是否能够作为行政诉讼的被告。目前可以肯定的是，对于学籍管理和非学术原因拒绝授予学位的行为，学校应该是适格的主体。其次，涉及受教育权案件是否属于行政诉讼受案范围的问题。 行政诉讼法第 11 条第 1 款所列举的受案范围虽然不包括公民受教育权，但行政诉讼法也没有将其作为排除条款列入第 12 条。因此，受教育权是否具有行政法上的可诉性完全取决于其他法律法规的具体规定。1995 年 9 月 1 日起施行的教育法第 42 条规定“对学校给子的处分不服向8有关部门提出申诉对学校、教师侵犯其人身权、则产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。对这一规定所指的可以提起诉讼的“合法权益”，是否包括受教育权，特别是不服校纪处分的争议，能否纳入人民法院受案范围，存在不同看法。因此，对于这个问题，完全可以通过对教育法相关条文的法律解释，使之“可以提起行政诉讼”，从而属于行政诉讼法第十一条最后一款
