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1、1偏离与回位：民事纠纷多元化解决机制 之重构内容提要:和谐视角下考察现行民事纠纷解决机制，面临四大困境：一是法院、法官过忙，难于满足无限的民事纠纷之需求；二是调解、仲裁等机构多休闲，社会资源未得到有效利用；三是百姓多怨言，涉法信访队伍不断膨胀；四是纠纷解决的非规范渠道不断滋生。透析困境，排除司法不公、司法不独立等因素，主要原因在于：一是观念偏离， “诉讼全能主义”的无限扩张；二是立法偏离，非诉讼解决机制缺乏应有的权威；三是制度偏离，法院主导多元化纠纷解决机制的奖惩机制缺失；四是实践偏离，法院对纯审判事务之外的事务关注不够。反思偏离，必须对现行民事纠纷多元化解决机制予以重构。重构多元化解决机制，
2、既是多元化社会的渴求，也是克服诉讼解纷机制固有局限性之需求；同时，域外 ADR 机制优点凸现，充分反映了多元化解决机制建立的合理性；此外，我国具有重构多元化纠纷解决机制的历史与现实基础。如何重构多元化纠纷解决机制：一要更新理念，摒弃“诉讼全能主义”，树立多元化解决纠纷的观念；二要正确把握法院主导地位，实现多元化解纷机制的有机统一；三要完善法规，树立各类非诉讼解决机制的应有权威。这是一个权利觉醒和利益纷争的年代。1随着我国经济发展和公民权利意识的提高，民事纠纷层出不穷。面对不断增长的民事纠纷，国家的解纷机制却应对失灵，一方面法院对“诉讼爆炸”无力根本解决；另一方面，传统的非诉讼解纷机制则逐渐萧条
3、，丧失应有功能，致使一些民事纷争难以及时解决，民众涉法涉诉信访不断上升，影响社会和谐。然而放眼世界，众多国家在充分发挥诉讼解纷功能基础上，2法院之外的各种非诉讼解决方式被广泛应用，并与民事诉讼相互配合和衔接，形成多种纠纷解决机制协调互动的多元化纠纷解决体系。与此关联的替代性解决纠纷机制（ADR）2研究，自 21 世纪以来迅速发展，成为各国法学界研究的重要课题。收回目光，我们遗憾地看到， “风景只是那边独好”，不仅在我国现代意义上的ADR 及其相关研究可以说是一个陌生课题，而且多元化解决机制尚未确立，实现社会和谐发展之路倍显任重道远。构建以法院为后盾的多元化解决机制，已是缓解司法压力，更好地解决
4、纠纷，走和谐发展的必由之路。一、和谐视角下的考察：现行民事纠纷解决机制之困境人类社会从其产生的那一天起，便伴随着各种不同的纠纷和冲突。纠纷意味着不和谐，意味着社会秩序需要维护，否则社会就会处于动荡不安之中。伴随着纠纷，其解决办法随之应运而生。纠纷的发生与解决构成了人类社会发展的一对永恒矛盾，人类社会正是在解决这对矛盾的过程中不断趋于进步。民事纠纷是指平等主体之间发生的以民事权利、义务为内容的法律纠纷。其解决机制包括诉讼、调解、仲裁、行政裁决、和解等多种类型。按是否利用国家司法力量，其解决机制分为诉讼机制与非诉讼机制。诉讼解决机制就是民事诉讼方式，非诉讼解决机制就是纠纷主体依靠自己力量或者通过第
5、三者力量来解决纠纷，其典型方式为调解和仲裁两种类型。我国民事纠纷解决机制，经历了由非诉讼机制到诉讼机制的发展过程。在当代中国，这两种机制相互并存，但发展不一，地位与作用各异，都不能有效适应日新月异的社会变革，在纷繁复杂的民事纠纷面前，纷纷陷入困境之中。困境之一：法院、法官过忙，难于满足无限的民事纠纷之需求。在各种纠纷解决机3制中，法院作为纠纷解决者，其地位无疑是最高的。法院运用国家权力并以国家名义对纠纷作出解决,并以其严谨、规范程序作其保障，其结论的权威性、公正性自然不言而喻，百姓信赖、依靠诉讼。因此，自 20 世纪下半叶以来，大量的案件潮水般地涌进法院，法院成为各国解决民事纠纷的主要场所，世
6、界发达国家相继出现了“诉讼爆炸”现象。中国目前是否存在“诉讼爆炸”虽然尚存争论，但是有关统计数据表明，法院收结案数量逐年攀升却是不争的事实（见表一）。而且，一些经济、社会比较发达地区的基层法院已深陷“诉讼爆炸”之中，大量案件涌现基层法院，不堪重负的局面始终无法摆脱3。 表一：20 世纪 90 年代中期以来全国地方各级法院结案的增长（单位：万件）1996 年 1997 年 1998 年 1999 年 2000 年 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年 民事结案 308.45 324.22 336.00 351.73 341.85 367.12 398.47 453.44 430
7、.38 （资料来源：根据最高人民法院人大工作报告1996 年至 2004 年相关数据整理）与受案逐年增加对应的法官却没有得到应有增加。一方面因为工作压力大，经济待遇低，不少年富力强的法官纷纷下海，离开法院；另一方面法院入口难度加大，众多有志青年通过不了司法考试难以进入法院，通过考试的青年又因种种原因不愿进入法院，致使不少中基层法院法官人数不增反减，法官人数不足与审判数量增加的矛盾更加突出。以笔者所在的宜昌市法院系统为证。自法官法实施以来，先后有 92 名法官离开了法院，而同期进入法院的仅 81 名，呈负增长状态。基层法院的法官为了保证案件得到及时解决，已经无法保证一周 40 小时的工作限量，节
8、4假日加班加点是家常便饭。笔者所在的基层法院为了确保案件在法定时限内结案，自去年七月以来，就开始推行每周六个工作日制，并取消了工休假制度。超量的工作负荷，致使法官难以得到及时休息、疗养，不少法官累倒在审判岗位上，甚至英年早逝4。法院受案的剧增与司法资源的有限，带来的必然是民事纠纷解决的迟延与案件的积压。如果法官为了维持裁判的质量而精斟细酌，案件处理必然迟延，当事人只能得到“迟来的正义”；如果法官简化诉讼程序，提高办案速度，办案质量必然下降，当事人只能得到“粗糙的正义”。5法院正承受着前所未有的压力和考验。困境之二：调解、仲裁等机构多休闲，社会资源未得到有效利用。与法院门庭若市，受案逐年递增形成
9、鲜明对比的是：民调、仲裁等机构门可罗雀，机构闲置，甚至有些民间调解机制处于半瘫痪状态。以被西方国家称之为 “东方一枝花”的人民调解为例6，自进入 20 世纪 90 年代以后，人民调解的作用出现了明显的下降。无论是调解组织和调解纠纷的数量，还是调解所解决的纠纷与诉讼的比例，都呈下降趋势(见表二)。据司法部人士介绍：调解与诉讼的比例在 20 世纪 80 年代约为101；至 2004 年已降到 1:1。7表二 ：20 世纪 90 年代以来调解的发展趋势（单位：万个/人/件）（资料来源：根据中国法律年鉴1996 年至 2004 年相关数据整理）与人民调解相类似的仲裁组织，其资源也未得到充分利用。根据
10、2004 年的一项统计， 仲裁法实施以来，全国各地仲裁委员会仅受案 33600 多件，其中受案最多的为 2002 年，160 家仲裁委员会共受理经济类型案件 8353 件，与法院同期受案5数相比，这实在微不足道。8仲裁的作用一直没得到有效发挥。困境之三：百姓多怨言，涉法信访队伍不断膨胀。主要埋怨诉讼解决渠道太困难。“四五”普法期间，笔者曾在辖区进行了一次有关“打官司”的社会调查，先后向案件当事人、人大代表和信访单位工作人员、行政机关、企事业单位的负责人等发放问卷调查表 800 份，回收 560 份。被调查人员中，认为“打官司”难的占 65%，比较难的占 17%，非常难的占 10%，不难的仅占
11、8%。中央有关部门在 2005 年也将“打官司难”与“看病难”、 “上学难” 列为社会三大问题。9打官司难，首先是法院门槛高立案难，既有立案证据上的因素，也有诉讼经济成本上的因素。二是诉讼程序严格、复杂，及时结案难。 “打赢一场官司，累死一头牛”是不少百姓的认识。三是案结事不了，执行难。法院判决往往如一纸空文，被戏称为“法律白条”，执行难一直是困扰法院和社会的一大恶瘤，为此最高人民法院自 2006 年 3 月起在全国法院系统开展了声势浩大的集中清理执行积案活动，目前活动尚在深入之中。因为种种原因对法院诉讼渠道产生不满，不少纠纷当事人走上了信访道路，而且信访规模呈上升之势10，信访形式由个访、
12、“静访”等和谐方式向群访、缠访、闹诉等异常方式发展。面对日益严重的信访局面，党中央于自 2004 年起在全国范围内开展了为期两年的集中处理涉法信访活动。仅 2004 年，最高人民法院全年共办理来信来访 147655 件人次，地方各级人民法院全年共办理群众来信来访 422 万件人次，数量令人震惊。困境之四：纠纷解决的非规范渠道不断滋生。由于法院客观上力不从心，大量民事纠纷游离于法院之外。当大量纠纷未被民事纠纷解决机制及时容纳和消除时，非规范的渠道随之滋生。如私人讨债公司、黑恶势力收债，甚至公安也介入到民事6纠纷中。这种民事纠纷的非规范渠道的解决以至畸形解决，使得人们怨声载道，更使社会累积了更大的
13、怨恨和不平，易酿成新的纠纷。纠纷导致社会危机四伏，如果不予消除，累积到一定程度，就会从社会各个层面喷涌而出，形成“管涌”，社会和谐从何处说起？二、困境背后的透析：现行民事纠纷解决机制之偏离上述困境的产生，是社会多种因素发展的结果，排除司法不公、司法不独立等因素外，单从民事纠纷解决机制看，观念、制度、实践等层面与各类机制设立的初衷发生偏离是其主要原因。（一）观念偏离：“诉讼全能主义”的无限扩张尽管通过诉讼机制解决纠纷并非人类社会最早的或唯一的解决方式，但随着法治的发展，传统非诉讼思想受到清算，媒体、法学界不断向民众灌输诉讼万能，诉讼全能主义已悄然形成。 “运用法律武器维护自己的权益”成为一句时髦
14、的口号。非诉讼的纠纷解决被视为法盲行为，作为法治的反面教材受到批判。诉讼全能主义无限扩张，导致现实生活中出现一种强调法律对社会生活进行全面干预的趋势11。从社会角度看，社会中各类纠纷，国家机关、社会团体以及新闻媒体往往都众口一词，呼吁通过司法程序解决，似乎一旦诉诸司法，矛盾自然得以解决，而对诉讼的可操作性以及运作成本则不作任何论证。甚至一些担负纠纷解决职责的行政部门，对于民事纠纷也以用法律彻底解决为由，把纠纷推向了法院。如公安交警部门，自新的道路交通法实施后，对一般交通肇事案件，不再作行政调解工作，直接要求7当事人向法院诉讼；劳动仲裁部门对劳动争议，特别是对困难企业的劳动争议案件，往往并不作仲
15、裁，也直接推向法院受理。法院成为纠纷解决的第一道“防火墙”。院角度看，在社会走向法治化过程中，法院的地位与作用得到迅速提高。法院一方面积极增编补员，改善法院设施和工作条件；另一方面则努力提高业绩，扩张管辖范围，以进一步提高法院的权威和社会地位。由于国家司法投入有限，这种提升多以扩大案源，增加收案数量和收取诉讼费来实现。这种作法是相当有害的，最高人民法院曾对此有过深刻反思12，但并没有引起一些中基层法院的足够重视。当诉讼不是被作为纠纷解决的最终途径，而是被普遍作为第一选择之时， “诉讼爆炸”也就成为必然，其弊端也在人们的不情愿之中扩大化了，主要是诉讼迟延问题。诉讼迟延是诉讼激增的必然后果。案件潮
16、水般涌入法院，而有限的司法资源的增加难以跟上案件数量的攀升，加上诉讼固有的局限，不可避免地导致诉讼与审判之间比例失调，积案如山。 “迟来的正义非正义”。诉讼迟延不仅对法院是一个危机，而且对于要寻求公道的诉讼当事人来说，对法治来说都是一个危机13。 （二）立法偏离：非诉讼解决机制缺乏应有的权威一个法规如果缺乏应有的权威，其施行必然是困难重重。现行的非诉讼解决机制就处于这样的尴尬局面。基于国家对社会生活的全面干预理念，国家对非诉讼纠纷解决机制从立法政策上就予以了抑制。以民间调解为例，我国人民调解所达成的协议不具有强制执行力，调解协议书常常得不到履行。14经过辛辛苦苦的调解达成的协议得不到履行，欲实现权利只能重新诉诸法院，实际上要付出双倍的成本。长此以往，人们自然对人民调解失去信心。至于仲裁，情况也不容乐观。主要8问题在于仲裁机构不享有执行权和其他强制措施权，只能仰法院鼻息生存。而出于对自身利益的考虑，法院对仲裁机构向法院提交的保全申请以及当事人向法院提出的执行仲裁裁决的申请持消极态度。一旦法院以不作为的形式对待仲裁，
