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1、1论基层检察机关执法考评制度【论文关键词】检察机关建立执法考评体系 【论文摘要】检察机关自实行执法考评制度以来，对检察工作起到了积极的推动作用，也取得了良好的成效。然而，基层检察机关的现行执法考评制度仍存在诸多弊端，如考评 I1 的不明确，考评时效滞后，考评效果单一，考评标准不够科学等，亟待进一步修订和完善。 检察机关作为国家的法律监督机关，应始终坚持“立检为公，执法为民”，唱响“强化法律监督，维护公平正义”这一主旋律通过建立和完善内部执法考评制度，进一步提高执法水平和办案质量，不断优化执法队伍结构，提高执法人员的素质，改善执法形象，提升人民群众的满意度。检察机关自实行考评制度以来，对检察工作
2、起到了积极的推动作用。也取得了良好的成效。但是，随着检察事业的不断发展，现行执法考评制度逐渐暴露出其诸多弊端。如何建立科学合理的执法考评体系，已成为检察机关尤其是基层院的一个现实而又迫切的问题。 一、基层检察机关考评工作面临的问题 (一)部门设置过多，职责划分过细 检察机关实行的是“双重”领导体制，既要接受同级地方党委的领导和人大的监督，又要接受上级检察机关的领导。根据工作需要凡上级检察机关设立的业务部门下级检察机关也必须对口设置。这种体制必然导致基层院部门设置过多，职责划分过细。如我院共设有 12 个科室所有科室年终都要进行考评，有的科室只有 1 人，其考评结果可想而知。 (二)人员结构老化
3、，人均负担过重 基层院行政上受地方制约人员流动和扩充难度很大，且呈现老龄化趋势知2识结构更新慢思维方式相对落后，工作效率不高。我院现有在编人员 46 人，进入检察官序列的 36 人其中 30 岁至 40 岁 7 人，40 岁至 50 岁 21 人50 岁以上 7人。30 岁以下仅 1 人。可见，队伍的中坚力量主要集中在 40 岁以上。2007 年，我院侦查监督科仅有 3 人，共受理提请批准逮捕案件 376 件 573 人。经审查决定批准逮捕 344 件 541 人，人均办案量为 125 件；公诉科 7 人，共受理移送审查起诉案件 5l9 件 865 人，经审查提起公诉 366 件 600 人，
4、人均办案量近 73 件。自侦部门8 人，查办职务犯罪案件 13 件 19 人，其中反贪案件为 9 件 15 人，全部为大案、要案。他们不仅要完成办案任务还要承担调研、案评等综合事务，工作负担过重，难以应对考评要求。 (三)考评标准设置欠科学，量化指标存在交叉和冲突 现行考评制度是上级检察院按照部门情况制定的。年初分发到下级检察院各部门，年终由下级检察院各部门在总结全年工作后，提出自评意见，并报送上级检察院。上级检察院综合各部门情况，进行评比打分，最终排列名次。该考评标准由业务分值和综合分值组成，在综合分值中，有的占 10 分，有的占 15 分有的占 20分业务分值与综合分值分配，因部门的不同而
5、有所不同。各部门在具体标准上的不一致，导致横向可比性差。不同岗位、不同部门之间的计分不平衡出现了工作量大的部门或人员得分不一定高排名不一定靠前；反之，工作做得较少有可能排名在前。此外，在各部门标准中，量化指标存在相互交叉，甚至相互冲突的现象。 二、现行执法考评制度存在的弊端 (一)考评目的不够明确 现行的执法考评制度，是下级检察院根据部门全年工作进行总结、归纳，对照考评标准进行自评，以书面形式向上级检察院报送上级检察院对报送材料进行3审核，评定分数，以分数定排名。如此运作，显然过分强调了考评的最终结果，而忽视了通过考评来促进工作的过程。这无疑会造成重视法律效果，轻视社会效果；重视考评结果，轻视
6、考评过程；重视实体处理轻视程序公正的倾向。由于考评未能与日常工作的管理联系起来，而且会耗费大量的时间及人、财、物力，因而难以取得预期的效果。 (二)考评时效严重滞后 现行的执法考评模式。一般以年终考评的方式进行。年终时，上级各业务部门对下级对口的业务部门进行考评，各部门对全年工作情况进行回顾和总结。并积极准备材料上报上级对口部门。这种以“年”为单位进行的评比忽略了平时对参评材料的收集整理也忽视了平时对工作中出现情况和问题的及时解决。许多单位在年终评比时还要抽出专门的时间进行各种准备，甚至不惜拼凑材料，以此达到多挣分少扣分的目的。可见，这种考评其时效性严重滞后。 (三)考评效果十分单一 现行的执
7、法考评制度把评比结果作为衡量下级检察院工作的直接的、主要的标准，尤其是衡量评判部门负责人成绩大小的主要依据。因此，每逢上级检察院在公布考评结果时，下级检察院主要领导及部门负责人总是忧心忡忡。而考评的排名次序，又决定了总是“几家欢乐几家愁”。可见，这种考评制度看似重要。但对检察工作本身并无“釜底抽薪”之功效，人们很快就会淡化这种观念甚至将其遗忘，其收效十分单一。 (四)考评标准不切实际 现行的执法考评制度把检察机关的撤案率、不捕率、不诉率等作为检察业务考核目标中的重要内容，规定了批捕案件的准确率、自侦案件的侦结率、刑事案件4的相对不起诉率、撤回起诉率、无罪判决率等指标，尤其是无罪判决率，一旦出现
8、无罪判决即对全部工作予以否定，不能参加当年的先进评选等等。检察机关自贯彻宽严相济刑事司法政策以来，被赋予了对刑事案件，特别是轻微刑事案件有一定的程序选择权，在实际处理案件中，可适度灵活把握。因而这不仅与既定的考评标准发生脱节。也暴露出现行考评标准本身的弊端。 三、建立科学合理的执法考评体系的前提和基础 (一)立足于察机关的性质 我国宪法第 129 条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。 ”检察机关必须正确履行法律监督职责。维护社会的公平正义，必须不断地加强队伍建设、业务建设和信息化建设，通过“三位一体”的协调发展以实现司法公正，促进社会的和谐稳定。检察机关建立科学合理的执
9、法考评体系应有利于客观地、全方位地考评检察工作，有利于促进各级检察机关的队伍建设、业务建设和信息化建设有利于从根本上保证各项检察职能得到正确履行以推动检察事业不断向前发展。 (二)明确考评的具体目的 建立科学合理的考评体系的重点是将考评工作作为检察机关管理流程中的一个环节，把考评工作纳入检察机关日常工作的范畴，进行常规式的管理。通过计划、组织、指挥、协调与控制等日常管理手段，可提高检察机关的整体效能和检察人员的个人业绩从而最终实现科学管理和科学评估。实现科学管理是为了确保业务工作各项程序流转和运行合法有序，有效监督办案行为，有效监控办案质量；实现科学评估就是对检察人员进行科学考评，并向上级检察
10、院报告评估情况，通过评估实现对人才的发掘和激励，保证各项检察职能的顺利实现。 5(三)突出以人为本 在考评体系中必须确立和突出检察人员的主体地位，充分关注检察人员在结果产生之前所付出的劳动，客观分析各项工作的难易程度和人力投入的多少。以全面调动检察人员的工作积极性和主动性。推动各项检察工作规范发展。检察机关应紧紧围绕检察人员的实际工作，建立个人工作量和实绩统计汇报制度，以人均工作量作为标准，评判检察人员的工作实绩，以此作为年终考评和其他奖惩措施的基础材料。 (四)建立动态长效的管理模式 在建立考评体系时，必须立足于确立动态的考评模式。通过动态考评过程来实现科学考评，实现上级检察院对下级检察院的
11、正确领导。上级检察院在考评过程中随时发现和掌握检察工作和检察人员的优势和不足，通过组织、协调和指挥等具体环节进行适时有效的调控及时反馈到 El 常的管理工作中，充分发挥优势弥补不足。同时，应兼顾检察事业的长远发展，保持主要的考评标准在一定时期内相对稳定引导检察工作持续平稳向前推进。 (五)兼顾刑事司法政策对执法行为的影响 建立科学合理的执法考评体系，必须考虑到刑事司法政策对执法行为产生的影响。在当前宽严相济的刑事司法政策之下，赋予检察机关一定的处分权。特别是在轻微刑事案件的处理上。在办理案件中，既要注意体现法律效果与社会效果相统一，又要全面提高证据意识：既要体现对案件的灵活处理方式，又要善于运
12、用高超的办案技巧。同时，要正确行使不批捕、不起诉等检察权力，正确对待不捕率、撤案率、不起诉率和无罪判决情况，进一步完善立案监督、审判监督等考评指标。 四、建立科学合理的执法考评体系之具体设想 (一)设立专门考评机构 6检察机关的考评是一项复杂的系统工程，理应由专门机构负责。该机构负责对检察院的日常工作信息进行收集、整理和汇总，并对信息进行综合分析，提出指导意见，为领导决策提供依据，为进一步完善考评体系提供参考。根据高检院对检务督查的要求看检务督查是对检察院各业务部门的业务工作进行督促、评查，这与考评机构的职责基本一致，建议将考评机构与检务督查相统一，人员由院领导、各部门负责人组成。这种设置可整
13、合有限的检察资源，也有助于全面掌握检察工作情况。便于提高工作效率。 (二)规范考评程序 检察机关在开展检察队伍、检察业务和信息化“三位一体”的建设中，要充分运用现代科技手段，提高技术含量，弥补人工操作管理带来的不足。首先，要建立信息收集渠道，客观、全面、准确地收集各种信息。对于办案数量、办案时限、案件线索情况，以及初查、立案、结案、起诉、判决和执法等业务情况，检察人员的出勤情况、参加政法、业务学习等综合情况，下级检察院要能够及时将这些信息按要求报送上级检察院，为实施科学考评提供直接依据。其次，建立信息反馈渠道，及时发布和反馈考评结果。对上报信息综合考评后，通过局域网定期或不定期地进行通报，发布
14、工作进度或完成专项工作部署情况，发布指导性意见，指导并督促下级检察院更好地开展工作。同时应结合不定期抽查、互查和自查方式，考评检察人员的综合素质和业务素质，督促检察人员不断提升个人的业绩能力和执法水平。 (三)实行分层、分类考评 长期以来这种行政色彩浓厚的考评制度没有突出检察机关的特点也不能完全适应检察工作发展的需要，建议实行符合检察机关特点的分层、分类考评制度。所谓分层，就是指将检察员、助理检察员、书记员、司法警察区分开来，根据其各自的工作职责和权限进行考评。所谓分类，就是根据工作性质的不同，把检察工作7分成综合、业务、技术等类别，业务部门主要指自侦、侦监、公诉、民行、控申等部门，这些业务部
15、门可根据自身的工作性质制定考评标准，将检察业务和司法行政分离开来。这种分层、分类的方式，突出了以人为中心，以岗位来定责任，以人均工作量为标准，以人员的工作量总和为部门工作量，实现了大部门考评。破解了基层检察院小部门考评存在的难题，克服了部门之间交叉考评的问题。同时也是贯彻检察官法的要求，符合主诉(办)检察官的规定，与检察人员执法过错责任追究条例相一致。 (四)实行动态考评 检察工作的持续发展，要求实行动态的考评制度。对考评的全过程实行动态管理，能使各个检察院在最短的时间内都能够有明确的目标和努力方向以提高考评的透明度和公平性。行动态考评，除上面所提到的规范程序外，还应增加考评次数，不能以“年”
16、为单位进行考评和排列名次这对实现考评目的有着积极的意义。此外，还要改进考评办法，将自查报告、不定期检查结果、案件和文书的专项检查考评及其它类型的单项业务检查。与年终考评相结合，形成年终综合性考评，以此确定工作业绩和先进名次。 (五)设置合理的考评标准 建立科学合理的考评体系，需要一个科学公平的考评标准。在制定考评标准时，要把业务和综合两大类区分开来。考评主要业务科室，着重以考评业务为主，综合工作为辅。 务考评围绕办案数量和办案质量以人均工作量为标准考评个人和部门的工作业绩以及完成任务情况。综合考评则以完成工作量为主，辅之以工作成绩、队伍管理和队伍建设情况。在现行考评制度下，迫切需要对刑事部门的考评标准进行必要的调整允许撤案率在一定幅度内浮动，不批捕率、不起诉率逐渐放宽，科学界定错案标准。完善立案监督和审判监督，合理设置再审案件的改判率。 8五、结语 建立科学合理的考评体系不是一蹴而就的事情，需要从实践中不断摸索，总结经验，不断完善。检察机关的可持续发展，也需要有科学合理的考评体系来
