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1、1历史性妥协的瞬间：近代中国移植西方 宪政之最后尝试内容提要：宪政的真谛是政治力量之间的平衡与妥协。20 世纪 40 年代，国民党、共产党与以民盟为代表的中间党派之间形成一种微妙的均衡态势，后者所发起的宪政运动在 1946 年各党派政治协商会议前后达到高潮。作为政协五方政治商谈、妥协的结果， 宪法草案案主要体现了中间党派的自由主义宪政理想。本文通过对宪法草案案主要内容的剖析，试图阐明中间党派自由主义理念的特质和近代中国引进西式宪政制度的艰难。 关键词：政治协商会议妥协宪政宪法草案案 近代中国移植西方宪政的最初尝试发生在清末与民国初年：钦定宪法大纲试图移植德、日的一元君主立宪制，宪法重大信条十九
2、条试图移植英国的议会君主立宪制，1912 年中华民国临时约法力图确立以责任内阁为核心的法国式共和立宪制。近代中国移植西方宪政的最后尝试，体现于 1946 年各党派政治协商会议所通过的“宪法草案案”中。 抗战胜利前后，以民盟为代表的介于国共之间的中间党派为使国家走上民主宪政之路，发动了一场声势浩大的宪政运动。关于宪政这个概念，罗隆基早就指出：真正的宪政要具备三个条件，即“法治而非人治”、 “民主而非专制”、 “和平的政治而非武力的政治”。1张君劢对宪政的理解更是一语中的，即“人权为宪政基本”。2中间党派两位代表人物对宪政的四点把握，基本抓住了宪政的内涵。1946 年 1 月，各党派政治协商会议在
3、国内外关切声中开幕，其任务是讨论和解决迫在眉睫的和2平建国、组织民主联合政府、军队国家化、国民大会代表人选和制宪等诸多重大问题。这是各党派平等参加、具有高度代表性的一次盛会，标志着执政的国民党公开承认各在野党派的合法地位，民盟作为第三大党在会议上扮演着极为重要的角色。在讨论宪法问题时，以民盟为代表的中间党派要求对 1936 年国民党一手包办的“五五宪草”进行修正，以便在五权宪法与西方宪政模式之间开辟一条中间道路。政协五项决议案3之一的“宪法草案案”虽经各党派相互商谈而产生，但它主要体现了中间党派对中国宪政模式的构建。 一、宪政诉求与各党派政治协商 国民党统治时期，中国宪政运动的发展一分为三：一
4、是中国共产党的新民主主义宪政；二是国民党打着孙中山的旗帜，标榜三民主义宪政；三是中间党派追求的自由主义宪政。在 1946 年政协会议上，制定一部什么样的宪法是各党派争论最激烈的问题之一。 综观政协会议上各党派对宪法草案所提的意见，显分为两种：一是国民党主张维护总统集权制的“五五宪草”大体不变；一是中间党派和中国共产党主张参照英美民主国家的经验，对五五宪草进行修正，使之成为一部真正民主的宪法。民盟政协代表张君劢、罗隆基是研究西方宪法的专家，一向认为五五宪草是一部“人民无权、总统万能”的宪法草案，是一部不三不四的东西，于是千方百计总想把这个制度改掉。4这就导致了国民党与各在野党派的制宪之争趋于激化
5、。当时可供选择的宪政模式有三种蓝本，即五权宪法、西式宪法和苏联式宪法。国民党认为“五五宪草”符合五权宪法遗教，主张把它作为今后宪法的蓝本；中间党派则力主西式宪法；中3共深知苏联式宪法尚不适合于当时中国现实，亦希望战后中国实行英美式宪政，以打破国民党垄断政权之格局。因此，当时的宪法之争本质上是五权宪法与西式宪法之争。正当政协宪草小组为如何折中五权宪法和西式宪法而陷入僵局时，张君劢巧妙提出一个颇具创意的方案“无形国大”。他说：中山先生不满意西方的代议政治，主张直接民权，但中国领土辽阔，人口众多，客观事实和条件皆不允许，不得已采取间接民权的国民大会方式。根据孙中山的直接民权学说，张君劢批评“五五宪草
6、”的国民大会制度只是间接民权而非直接民权，并主张“把国民大会化有形为无形，公民投票运用四权（选举、罢免、创制、复决）就是国民大会，不必另开国民大会”。5国民大会有任期倒不如无任期，有形的也不如无形的，无形的可随时召集，这正好以直接民权来补救代议政治。 张君劢这套方案提出后，在野各方莫不欣然色喜，一致赞成，尤其是“五五宪草”主持人孙科竟也点头默许，国民党其余政协代表亦不明言反对。国际上美英要求国民党进行民主改革的压力及其对中国自由主义的同情，特别是政协会议上在野四方即民盟、中国共产党、青年党和社会贤达对修正五五宪草的目标很一致，使国民党不得不暂时作出让步。最后，宪草小组以张君劢的提议为基本，达成
7、了宪草修改 12 条原则，即“宪法草案案”。它确定了议会制、责任内阁制、中央与地方均权及人权保障等原则，这是对“五五宪草”的全面否定，是各党派斗争、协商与妥协的结果，一时间人们对中国从训政走向宪政充满了期待。6 政协五项决议案的通过，是参加政协会议的五方代表本着平等协商、求同存异的精神，在斗争中相互容忍妥协而结出的硕果，这种多党协商、求同存异的政治局面在中国历史上是罕见的，除了民国初年曾一度出现过外。政协五项决议案既是对国民党一党专政的否定，又与中国共产党的新民主主义宪政思想有一定距离，几4乎是民盟政治纲领的翻版，可谓典型的“中间路线”。它得到了除国民党右翼势力外各党派、各阶层的热烈欢迎，中间
8、党派对此更是充满了自信、期待与幻想，以为中国从此将迈上和平发展、民主建国的新阶段，进入由立宪到行宪的宪政运动黄金时代。民盟代表张君劢在政协会议闭幕式上致辞时说，此次政协会议给人们无上安慰，就是中国“已走上和平统一之路，以后不至有内乱，不至有内战”。 “有了和平以后，自然可以民主，不用武力，自然能采用法律解决或政治解决途径”，这是中国最光明的一条大道。7青年党代表曾琦也致辞说：政协会议能取得圆满结果，“确是由于朝野各方互相了解与容忍所致”。他确信各党各派的和谐精神与社会贤达的公正态度一定会“促进民主立宪”。8会后，民盟代表罗隆基与马歇尔在评估政协五项决议案时，无比自信地分析道：“共产党的让步多，
9、蒋介石的苦恼大，民盟的前途好。 ”9 二、 宪法草案案与政体的平衡性 西方分权政体建立在代议制及分权制衡理论的基础之上。前者以密尔代议制政府为集大成，后者则以孟德斯鸠论法的精神影响最为深广。分权制衡学说是“西方立宪主义全部格局的核心”， “将权威分散于不同的决策中心，这是与极权主义和绝对主义相对立的”。10三权分立固然并非完美制度，但作为这种学说基础的权力需要制约的理论却建立在一个超时代的前提上，迄今为止还没有任何一种政治实践能够否定它遏制权力腐败的有效性。以民盟为代表的中间党派十分崇尚西方建立在代议制基础上的分权政体，因此千方百计把它灌输到“宪法草案案”中去。民盟代表罗隆基认为：“假使这些修
10、正原则，将来经过宪法审议委员会的工作，都把它们列入宪法草案中，那末，英法的议会制和内阁制不就整套贩运到中国来5了吗？”11 （一）关于权力划分 在西方诸多分权理论中，只有孟德斯鸠把国家权力分为立法权、行政权、司法权的划分方法影响最为深远。 “宪法草案案”虽继续沿用五权宪法中五院的名称，但五院产生方式、各自权限与五权宪法的设计迥然不同，明显呈现出西方三权分立的建构。 首先是立法权。在西方分权政体中，议会分为上下两院，两院的产生方式和职权不同。下院议员由普选产生，上院的产生各国情况不一，但不经普选是其共同特点。中间党派在政协会议讨论宪草问题时，按照西方两院制的议会模式设计出中国的议会制度。他们主张
11、采两院制，两院分子有性质、职业、年龄的不同，上院由年龄较高、经验丰富并有专门学识的分子组成，下院多由年富力强、少壮有为的分子组成。12“宪法草案案”规定立法院“由选民直接选举之，其职权相当于各民主国家之议会”。这就十分清楚地表明立法院相当于西方议会的下院。监察院“由各省级议会及各民族自治区议会选举之，其职权为行使同意、弹劾及监察权”。13从产生的方式及拥有的职权看，监察院与西方议会中的上院相当。宪草修改原则中的立监两院已完全不同于五权宪法中的立法院和监察院，两者共同构成西方代议制政体模式中的国会上下两院。亦如傅斯年在政协宪草讨论会上所言：“不必有国会之名，但有国会之实”。14 其次是行政权。在
12、西方分权政体中，行政权或属于总统，或属于责任内阁。中国是实行美国式的总统制，还是实行英国式的责任内阁制？各党派在政协会议讨论宪草问题时，显分为两派：在野党派主张责任内阁制；国民党偏爱总统制。青年党代6表认为，中国采总统制有两种危险：一是容易走上反民主的路途；二是容易引起革命，招致混乱的局面，甚而动摇国本。反之，实行责任内阁制则有两种好处：一是可使总统居于超然地位，不负直接行政责任；二是可使政府随时具有新陈代谢的功能，内阁更迭容易，不至引起革命。15民盟代表指出：“责任内阁之精神，在乎政府有了错误，议会可以起而责问”16。由于主张内阁制的一派在会上占上风，最后“宪法草案案”规定“行政院长由总统提
13、名，经立法院同意任命之，行政院对立法院负责”。这样，行政院就成为向议会负责的内阁，行政院长为行政首脑，总统则是不负实际责任的国家元首。 最后是司法权。要厉行宪政与法治，除了建立一个强有力的代议机关外，还须设置完全独立的司法机关。在西方分权政体中，法院独立行使审判权，只服从法律，不受其它任何机关的干涉。司法独立是法治的核心，是“立宪国家的基本要件”，17这是欧美法治进化史上的一个主要原则。 “宪法草案案”规定“司法院即为国家最高法院”， “各级法官须超出于党派以外”。18这表明司法院作为国家最高法院将摆脱党派操纵而独立行使职权，从而确保司法权的独立性和公正性。 （二）关于权力之间的关系 “权力是
14、必要的恶”。为了保障自由，只把权力作简单的划分是不够的，它要求人们“认真地对待权力”，即必须使分开的权力在其活动时能互相监督和制约。在政协会议上，以民盟为代表的中间党派将这种权力间的制衡原则运用到“宪法草案案”中，旨在建立起权力之间相互制约、均衡的运作机制。它包括三方面的内容：一是国会两院、行政院、司法院三者之间彼此牵制；二是国会两院之间彼此牵制；三是中央权力和地方权力之间的彼此牵制。 7首先看国会两院、行政院、司法院三者之间相互制衡的关系。 行政权与立法权的关系历来是各国立宪的难题。在西方分权政体中，国会对掌握行政权的内阁有三种制约：一是倒阁权，这是国会控制政府的最有效手段；二是弹劾权，这是
15、国会控制政府的另一重要手段；三是对任免高级官员的同意权。而行政权也不是被动的，当国会对其提出不信任案时，它可以提请国家元首解散议会，并选出新的议会，这是政府牵制议会的有力手段。在政协“宪法草案案”中，中间党派试图在立法权与行政权的关系上建立起这种相互牵制的格局。立法权对行政权的制约主要表现在以下三个方面：（1）立法院在“行政院长所为不满人意或全院不满人意时，得使用不信任投票”。19投票通过，行政院长得辞职。 （2）相当于西方议会上院的监察院拥有监督政府的另一项重要权力，即弹劾权。 （3）立法院、监察院对总统任命的官员有同意权，即立法院对总统任命的行政院长、监察院对总统任命的大法官和考试院委员不
16、同意时，任命是无效的。另一方面，行政院也有牵制立法院的手段。 “宪法草案案”规定“立法院对行政院全体不信任时”，如行政院有自信，可“提请总统解散立法院”。20这是行政院制约立法院的重要手段。不过，同一行政院只有一次机会提请解散立法院。 英美政制有内阁制和总统制之别。在政协会议讨论宪草时，在野党派认为美国的总统制不适合中国，而英法式的内阁制却有可取之处，但应作修正。只有在行政院长所为不满人意或全院不满人意时，立法院方可使用不信任投票权。张君劢指出：这无非是“限制不信任投票之行使”，以免经常造成阁潮，引起政府更迭。21由于国民党代表反对不信任投票，政协宪草小组经多次协商，在野党派妥协，同意去掉信任或不信任的字样。张君劢自认为这种责任政府制具有几个特色： 8（一）我们没有采用英式的内阁制，即要求各部长同时须为国会议员。总统尽可在议会之外选择行政官员，只须行政院长同意。 （二）我们没有要求行政院须负连带责任。英法内阁往往以一部长之错处牵动其他部长，而我们则避免此种规定，不希望
