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1、1比较法视野中的政府信息公开制度摘 要 在世界范围内，各国政府由于政治、经济等方面的因素，成为最大的信息所有者和控制者。而作为整体的国家的发展其离不开各种经济实体的单个发展，而这就离不开政府将其所垄断的信息公开，这就是政府信息公开制度。政府信息公开，又可称为政务公开，其目的在于增强政府行为的透明度从而保障公民的知情权。对处于经济转型期的中国，加快政府信息公开法律制度的建设更是具有极其重要的意义。关键词 政府信息 知情权 主动公开 宏观调控一，政府信息公开制度之权源分析在政府信息公开制度的实施上，我国目前主要采用的是主动公开制度。对于何为主动公开，我国学者从不同的角度进行了论述，有的从主动公开的
2、具体途径和方法上论述。 “政府信息的主动公开是指政府主动地在有关的公开出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。 ”1有的从行政主体法定义务的角度论述主动公开，即认为“主动公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务主动将国家行政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上或者国家行政主体及其工作人员主动公开有关情况的一种公开方式。”2在政府信息公开法律制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。人民主权理论和知情权理论构成了公众获得政府信息的权利的合理性，成为政府信息公开制度的理论基础。从世界各国政府信息公开
3、法律制度的发展概况和趋势来看，政府信息公开的立法趋势是加强政府运作的透明度、扩大信息公开的范围、导入司法审查机制等。政府信息公开2制度所保护的是公民的政治权利。政治权利包括反对权，如保护居少数地位群体的权利，举行抗议、游行示威以及让公民了解政府信息和进行政治查询。3同时，实行政府信息公开制度也是保护公民知情权的有效措施。目前学界一般把公民的知情权作为政府信息公开的理论基础。知情权概念有两层含义：一为报道活动前提的知情枞，与 “采访自由”几乎同义：一为信息接受者的自由，即收集、选择信息的白由。就广义而言，知情权是指寻求、接受和传递信息情报的自由，包括从官方或非官方获知有关情况的权利；而狭义知情权
4、则仅指知悉官方有关情况的权利。4公民的知情权表达了现代社会的成员对公共信息资源的一种普遍利益需求和权利意识，是公民权利体系中的一个重要组成部分。知情权是人民行使一切民主权利的重要前提。没有知情权，公民的选举权和参政权无法实现；知情权是监督政府，防止政府滥用权力的重要手段，能够有效地监督政府不滥用权力的最好办法就是建立以知情权为基础的政府信息公开制度。确认知情权为一项普遍的民主和社会权利，为政府信息公开奠定了基础。二、各国政府信息公开法律制度的考察与比较 (一)瑞典 瑞典是世界上第一个建立政府信息公开法律制度的国家。瑞典于 1766 年制定了 出版自由法，规定市民有接近公文书的权利，以此作为防止
5、公务员违反法律、滥用职权的手段。该法是世界上第一部从宪法层面确认公民出版自由和政府信息公开的法律。后该法经过修订一直沿用至今，并与另外两部宪法性法律表达自由法， 政府宪章及保密法共同构成了瑞典信息公开法律制度的完整体系。 政府宪章对瑞典政府信息公开作了原则性的规定，明确指出信息自由是指国民和组织“获取或接受或者以其他方式了解他人观点的自由。 ”出版自山法不仅对瑞典公民以及在瑞典定居的外国人享有的广泛的出版自由作了详尽规定。而且对政府信息公3开的方式、程序等作了具体规定。依据该法，任何人经申请都有权获得依法应当公开的官方文件，且该官方文件的查阅是免费的。公共机关在审查和批准查阅官方文件的申请时不
6、得对申请人的身份及动机进行调查，除非这种调查是必须的。查阅人可以采取多种方式了解文件内容，并有权获得官方文件的副本或者复制件。瑞典的 保密法则列举了 l1 种不予公开的信息，对公民信息自由的限制作了具体、明确的规定。1991 年通过的 表达自由法是对出版自由法的补充，对前法未尽事项 (如广播、电视、互联网等新兴媒体的表达自由)作了补充规定。 (二)美国 除瑞典以外，较早制定信息公开法，并且在世界上影响较为深远的国家是美国，其信息自由法规定完备，业已成为世界各国效仿的典范。1946 年美国的联邦行政程序法对政府文件的公开有若干规定，但由于该法的规定非常笼统，特别是对保密事项规定地十分模糊，在实践
7、中政府机关往往拒绝公开信息。加上法律并未对拒绝公开信息规定任何救济手段，使得政府机关有恃无恐。然而，由于美国是一个三权分立、权力制衡的国家，社会普遍反对行政保密。各界人士强烈要求修改1946 年联邦行政程序。到了 1954 年，有议员提出了以信息公开控制政府的主张。其后，美国开始了对信息公开法律制度的研究和制定，最终于 1966 年制定了信息自由法。美国信息自由法经过 1974 年、1976 年、1986 年等几次大的修改，历经四十年的适用和完善，已经形成了一套较为完备，可行的政府信息公开法律制度。 (三)韩国 韩国是亚洲最早制定并实施政府信息公开法的国家。韩国政府信息公开制度的形成最早源于学
8、术界的讨沦，学者的讨论进而影响到了法院的判决。韩国宪法法院在 1990 年前的几个判决中，认定宪法第二十一条隐含着公民的知情权。在此背4景下，很多地方政府制定了信息公开条例，各地相继导入政府信息公开的制度。1992 年，当选总统金泳三履行了其竞选诺言，积极推进信息公开法的制定，并于1994 年发布了行政信息公开指南 ，提出制定信息公开法的方针并着手进行准备。最终， 公共机关信息公开法于 1996 年通过。韩国的信息公开法中，不仅将行政机关而且将法院、国会以及特殊法人、地方自治团体等均列为信息公开的对象。而且该法还对部分公开和异议申请、行政裁决、行政诉讼、第三人的异议等信息公开争议的上诉程序作了
9、，明确规定。 (四)日本 1999 年 5 月，日本的信息公开法经国会审议正式通过，标志着日本这个具有保密主义倾向的国家在法律层面上建立了政府信息公开制度。同韩国相类似，日本信息公开制度的确立 ，也是通过民间力量的驱使，自上而下地推动了国家的立法进程。根据日本信息公开法，任何人都可以向行政机关长官提出信 息公开的请求，其主体资格、主观动机在所不问。行政长官应于 30 日至迟 60 日内作出是否公开的决定，决定不公开的，应以书面方式通知请求人。关于信息公开的限制，该法将政府信息分为豁免公开的信息、有限公开的信息、裁量公开的信息和免于披露的信息，分别作了规定；对于信息公开的救济， 信息公开法 规定
10、设立信息公开审查会；对有关信息公开的处分不服者的诉讼进行审理，并对信息公开争议的诉讼管辖作了特别规定。但是日本的信息公开法未能明确公民的知情权，而仅仅规定政府具何“说明责任”，公开的对象仅限于行政机关，不含国会、法院等。虽然日本的信息公开法由于种种原因未能达到人们预期的程度，但从该法规定了信息公开的请求权、相对严格限定了不公开的信息以及确立了司法救济手段等方面看，仍被认为对于公民参与政事、监督政府、促进日本的行政改革等具有重大意义。 三，政府信息公开制度实施在我国的必要性5伴随着人类社会的三次技术革命的进行，人类已从工业文明步入信息文明。而信息社会最为宝贵的资源就是信息，信息如同货币。中国作为
11、世界上最大的发展中国家，已经步入信息社会，信息技术的发展对于我国经济的发展起着更为重要的作用。第一，政府信息公开是政府宏观调控的必要基础。现代市场经济与传统经济的最大区别在于对信息掌控方面的差异，现代市场经济可以将其定义为一种信息经济，信息在经济体系中扮演着重要的角色。市场经济的发展离不开市场调节与客观价值规律的作用，而市场调节作为一种高效和快速的经济调节模式，其对市场经济的运行会做出灵敏的反应。在市场经济下，信息资源是极其重要的，因此，我们要造就社会机会均等的条件，就要在信息资源的分享上坚持均等性的原则：即不能是有的人可以快速的享受更多的超前的信息资源，而有的人则根本享受不到自己应享受的资源
12、。这就需要通过政府宏观调控措施来加以保障。宏观调控保护的是一种宏观整体的利益，也就是公共利益。5这是宏观调控体制的原则，经济民主是经济领域的民主，是管理经济、调节市场运行的一种基本体制，其主旨在于促进多数社会成员织和统一起来，运用公共权力选择他们共同追求的目标以及达到这些目标的方法和手段，它强调宏观调控权利层次配置的完善和内部结构的协调。6并通过这种协调以保障信息公平，而只有在信息公开的条件下，才能使人们在信息资源的获取上实现均等。第二，政府信息公开是我国政府体制改革的客观要求。近年来，随着我国经济的不断发展，政治体制改革不断的深入。作为政治体制改革的重要组成部分，各种形式的政府公开制度在实践
13、中得到了长足的发展。诸如引入公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度。然而，我们必须承认，实践中推行的各种形式的政府公开制度6仍然存在着一定的局限，往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性。一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用，加大了整个制度建设和运作的成本。另外，由于缺少综合协调机构，对于信息时代的信息公开问题缺少整体的规划和部署，各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。最后，对于政府信息公开的实体性规范不够，立法极其滞后于制度的实施，因此在很多程序性的制度实施过程中还处于无法可依的状态。因此，根据改革与发展的需要，总结政务公开实践中
14、的各种经验，通过制定信息公开条例来规范和统一各种形式的政务公开制度，建立合理的政府信息公开体制，保障建立一个透明、公正、公平公信的政府，并以此为基础促使其依法行政，从而进一步来推动我国政治体制改革的进行。第三，政府信息公开制度是信息社会建设与经济增长的基本保障。我国作为一个长期的受封建传统影响的国家，政府透明度不足一直是一个比较突出的问题。缺少透明度的结果是政府信息资源难以为社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。我国绝大部分的有用信息被政府所掌握，但这些信息大多处于不对外公开状态，严重地制约了经济发展。尤其是随着信息化战略的推进，一些地方和部门借其掌握的信息资源谋取不当利益的现象愈演愈烈，与信息
15、化的发展方向背道而驰。随着信息技术的发展，政府信息资源的开发面临着巨大的机会，同时也产生了许多新的挑战和问题。应该说，如何保障政府信息充分为社会所利用，推动国家信息化，在制度、技术与市场等方面均存在相当大的创新空间。政府信息如同银行货币，只有加速其流动，才能创造巨大的效益。当务之急是首先从认识上明确政府信息资源的战略性地位，通过制定政府信息公开条例为制度创新奠定法律基础。第四，政府信息公开是信息民主的保障。信息作为当今社会一种极其重要的资源，保障信息的公正、公平、公开即信息民主是我国经济发展的必要条件。而信息民主作为现代民主的重要组成部分，信息民7主包括获得信息权、使用信息权与参与信息权。政府
16、作为社会的管理者，在行政管理过程中，制作、搜集、存储了大量的信息。因为政府信息涉及社会生活的方方面面，与人民生活息息相关，可以说政府是最为重要的信息源。而只有公开政府信息，才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要。四，我国政府信息公开之现状及其制度构建近年来，随着政治体制改革不断深入，在依法治国、建设法治国家，加强基层民主建设，推动国民经济信息化的时代大背景下，各地和各部门都制定了一些政府信息公开的规定，推动了政府信息公开制度的发展，在一定程度上保证了公民知情权的实现。我国政府信息公开的实践与法律制度虽然有了一定的发展，封闭的政府正在向开放的政府转变，政府机关通过各种方式公开的信息也越来越多。但是在取得一定进展的同时，我们必须承认，我国的政府信息公开才刚刚开始，综合的信息公开的法律制度还没有建立，政府信息公开还存在很多问题。政府信息公开的范围不确定、政府信息公开没有明确的程序、没有监督机制和救济手段、没有规定不公开信息的法律责任等问题。针对我国政府信息公开的现状，我国
