《被征地农民的补偿权与社会保障权》由会员分享，可在线阅读，更多相关《被征地农民的补偿权与社会保障权（13页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1被征地农民的补偿权与社会保障权【摘要】在土地征收过程中，将被征地农民的补偿权和社会保障权融于一体的做法，在理论上忽视了补偿权和社会保障权的区别，在实践上不利于被征地农民。为了保障被征地农民的利益，应当首先按照被征收土地的市场价值给予被征地农民补偿，然后规定合理地分割补偿款的办法，为被征地农民安排足够的社会保障费用。【关键词】土地征收；被征地农民；补偿权；社会保障权【正文】中国物权法提高了土地征收的补偿标准，该法第 42 条第 2 款规定，征收集体所有的土地，除了按照土地管理法的规定足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外，还要“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地
2、农民的生活”。本文认为，该规定有利于缓解被征地农民生活的后顾之忧，但是，该规定也混淆了被征地农民的补偿权和社会保障权，延缓了被征地农民获得公正补偿的时间，不能充分地保障被征地农民的生活。为了保障被征地农民的利益，应当将被征地农民的补偿权和社会保障权分开，先按照被征收土地的市场价值给予被征地农民补偿，然后规定合理地分割补偿款的办法，为被征地农民安排足够的社会保障费用。一、被征地农民的补偿权和社会保障权关系的变迁西方市场经济国家遵循市场经济的“等价交换”的基本原则，其土地征收法规定的补偿标准是被征收土地的市场价值。在土地征收过程中，补偿权与社会保障权之间不发生关联。与西方市场经济国家不同，中国在土
3、地征收过程中，否认土地的财产属性，不是按照被征收土地的市场价值给予被征地农民补偿，而是按照“对2土地被征收者的生产和生活有妥善的安置”的原则，给予被征地农民一定的补偿，将重心放在安排被征地农民的生产和生活上，以保证被征地农民能够维持原有生活水平，长远生计有保障。这种重安置、轻补偿的规定实际上是将补偿权与社会保障权融于一体的补偿安置办法，自新中国成立以来，除了中间有一段时间有所偏离之外，中国长期坚持了这种补偿安置办法。（一）补偿权与劳动就业保障权的融合阶段在社会主义改造期间的 1953 年 12 月 5 日，政务院发布了国家建设征用土地办法（以下简称办法），这是新中国成立后发布的第一个全面规范土
4、地征收行为的法律文件。办法第 3 条规定的基本原则中有两条：一是“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。 ”二是“凡虽属需要（的工程），而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办。 ”这两条原则都强调了对被征地农民的妥善安置问题。办法第 8 条规定，对一般土地是按照土地最近 3 年至 5 年产量的总值为标准进行补偿1，而不是按照其市场价值给予公正的补偿。在没有给予公正的补偿的前提下，为了解决被征地农民的生产和生活问题，办法第 13 条规定政府和用地单位必须承担妥善安置被征地农民的
5、义务：“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。 ”根据该规定，当地政府协助被征地农民解决继续生产所需之土地或协助被征地农民转业属于社会保障范畴，被征地农民根据该条享有的是劳动就业保障权。当时农村实行的是土地私有制，农民的土地3在被征收以后，当地政府协助其获得继续进行农业生产所需要的土地时，并不是由当地政府用国有或公有土地进行实物补偿，而是由当地政府协助其用补偿款重新购买土地，或者安排其耕种国有土地。这时，政府承担的是为被征地农民提供农业劳动就业机会的义务
6、。如果当地政府无法协助被征地农民找到继续进行农业生产的土地，或被征地农民不愿意进行农业生产时，当地政府必须安排被征地农民转业，从事非农业生产。这时，政府承担的是为被征地农民提供非农劳动就业机会的义务。以后，这种补偿安置办法一直延续下来了。在改革开放的初期的 1982 年 5 月 14 日，国务院颁布了国家建设征用土地条例（以下简称条例），废除了办法。根据有计划的商品经济的新形势，条例对补偿和安置办法作了一些修正，其中一个非常重要的修正是将征地补偿费用分成了土地补偿费和安置补助费两个部分。土地补偿费支付给土地所有人，是对被征收土地价值的一种象征性的补偿，而安置补助费用于安置丧失耕作土地的农民，其
7、功能是为被征地农民提供劳动就业机会，该费用只能随着被安置农民流转，而不能直接支付给被安置农民。这个变化遵循的仍然是将补偿权和劳动就业保障权相融合的办法。后来，1986 年，全国人民代表大会通过了土地管理法，废除了条例，但吸收了条例的内容，没有修改土地征收的补偿安置办法。1988 年修订后的土地管理法也没有修改土地征收的补偿安置办法。将补偿权和劳动就业保障权相融合的补偿安置办法一直延续到 1998 年土地管理法的修改。（二）补偿权与劳动就业保障权分离的阶段1998 年修订后的土地管理法对具体的补偿标准和安置办法进行了修改。一是提高了补偿标准。在维持 1988 年土地管理法规定的补偿原则的前提下，
8、将征收耕4地的补偿费标准由该耕地被征收前 3 年平均年产值的 3-6 倍，提高为 6-10 倍，安置补助费标准由该耕地被征收前 3 年平均年产值的 2-3 倍，提高为 4-6 倍，每亩被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前 3 年平均年产值的 10 倍提高为 15倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前 3 年平均年产值的 20倍提高为 30 倍。二是取消了地方政府和用地单位承担安置被征地农民生产的义务。只是在第 50 条规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。 ”这种修改实际上是通过提高货币补偿额度来代替政府和用地单位承担安置被征
9、地农民生产的义务。这种补偿安置办法强化了对被征地农民补偿权的保护，而弱化乃至取消了对被征地农民劳动就业保障权的保护。这种补偿安置办法虽然适应了市场经济形势下就业市场化和自主化的特点，但在补偿额不是被征收土地的市场价值、补偿偏低和被征地农民没有社会保障保护的情形下，被征地农民如果不能重新就业，原有生活水平无法维持，长远生计也没有保障。（三）补偿权与各种社会保障权融合的阶段为了解决 1998 年土地管理法在征地补偿安置办法方面存在的缺陷，国务院于2004 年 10 月 21 日发布了关于深化改革严格土地管理的决定（以下简称决定），对补偿和安置办法进行了修订，决定又回到了 1988 年土地管理法及以
10、前法律规定的思路，强调既要对被征地农民进行补偿，同时也要对被征地农民进行妥善安置，保证被征地农民的原有生活水平不下降，长远生计有保障。与以往主要是保障被征地农民的劳动就业机会相比较，决定规定的安置办法有了突破性的变化，体现在两个方面：一是扩展了社会保障的内容。既强调要保障被征地农民的劳动就业机会，又规定必须将被征地农民纳入社会保障体系。二是保障被征地农民的劳5动就业机会的方式也发生了变化。一方面提供传统的就业方式，即给被征地农民安排从事农业生产所需要的土地或提供工作岗位；另一方面也提供市场化的就业方式，即为被征地农民提供就业培训和就业指导。不过，决定没有详细规定如何保障被征地农民能够通过市场就
11、业和安排被征地农民的社会保障费用，只是责令劳动和社会保障部门会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。根据国务院的决定，劳动和社会保障部制定了关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见（以下简称意见），2006 年 4 月 10 日，国务院办公厅以 29 号文转发了该意见， 意见规定，各地要从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医
12、疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。对于资金来源，意见规定，开展被征地农民就业培训所需资金从当地财政列支；社会保障所需资金从当地政府批
13、准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以6支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，地方财政和集体经济要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定。根据该意见，被征地农民的社会保障费用首先来源于当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费，当这两项费用不足以支付时，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。由上可知，城市规划区内外的被征地农民享受的社会保障权的内容存在差别。从总体上讲，和补偿权融合在一起的社会保障权有以下四种：一是传统的属于社会优抚范畴的劳
14、动就业保障权；二是属于社会救助范畴的最低生活保障权；三是属于社会福利范畴的就业培训和就业指导保障权；四是属于社会保险范畴的养老保险、医疗保险、失业保险等保障权。二、被征地农民的补偿权和社会保障权融于一体的缺陷在土地征收过程中，将补偿权和社会保障权融于一体的做法，在一定程度上切合了我国当前的现实需要，但存在着缺陷。从理论上看，这种做法忽视了补偿权与社会保障权之间的区别。从实践上看，这种做法对被征地农民并不公平，不利于中国经济和社会的和谐发展。（一）在理论上忽视了补偿权和社会保障权的区别1、两者产生原因不同在实行土地私有制的国家，补偿权产生的原因是国家因公共利益的需要而必7须征收私人所有的土地。土
15、地属于不可再生资源，位置固定，为了满足公共利益的需要，需要强制性地使用特定的土地。在古代，罗马法就规定因公共利益的需要可以征收私人所有的土地。在近代，格老修斯最先在战争与和平法中指出国家可以为了公共利益的需要而征收私人包括土地在内的财产。1789 年，法国颁布的权利宣言第 17 条明确规定，为了公共利益的需要，可以征收私人包括土地在内的财产。以后，许多国家都在宪法中明确规定，为了公共利益的需要可以征收私人包括土地在内的财产，如美国宪法修正案第 5 条、日本宪法第 29 条、德国基本法第 14 条、俄罗斯联邦宪法第 35 条、意大利宪法第 42 条等。在中国，社会主义改造还没有完成时的 1954
16、 年宪法第 13 条也规定，为了公共利益的需要，可以征收私人包括土地在内的财产。在实行土地公有制的国家，补偿权产生的原因是国家因公共利益的需要而必须征收非国有的土地。在中国，社会主义改造完成后的1975、1978、1982 年的宪法也规定，为了公共利益的需要，可以征收农民集体所有的土地。而社会保障权产生的原因是为了救助生活困难者。在人类漫长的历史长河中，人们往往只是将贫困与个人的命运、品质和能力等联系在一起，认为一个人之所以贫困，可能是因为他的“命运”不好，或者是因为懒惰、浪费与无能而导致的。所以，在社会保障制度建立以前，国家和社会在救助生活陷入困难者的时候，只不过是出于怜悯的施舍、一种慈善行为，常常具有防范、惩戒与矫治的性质，因为如果救济制度过于慷慨，就会鼓励或放纵更多的人懒惰。英国 1834 年的济贫法甚至明文规定，超过济贫院标准救济穷人为非法行为。随着社会的发展，由于人文主义思想、人权学说、社会主义思想特别是马克思主义理论等各种进步的社会思潮的影响，人们对贫困与救助生活困难者的观念意识有了改变。人们认识到产生贫困8的根源主要是社会性的而
