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1、1关于中央银行与政府之间关系的研究自中央银行诞生以来，便面临着如何处理与政府的关系问题。本文论述和研究了中央银行独立性的发展演变、赞成派与反对派的争辩、衡量独立性的标准、独立性现象的实证分析、国外中央银行独立性的四种典型模式，分析了中国人民银行法关于我国中央银行独立性的法律规定，在对现行法律设计与现实运作状况进行反思的基础上，提出了增强我国中央银行独立性的若干建议。 一、问题的提出 众所周知，中央银行是一国金融体系的枢纽，它负责制定和执行货币政策，肩负稳定货币和管理金融等重要职责。中央银行是由商业银行脱胎换骨来的，经历了由私人机构向公共机构的转变。作为公共机构，它与政府有着密切的联系。因此，如
2、何处理中央银行与政府之间的关系，是中央银行诞生后一直存在的问题。早期中央银行的一项重要职能是充当政府的银行，为财政提供融资服务，但又担心政府会滥用权力，毫无节制地利用中央银行为财政提供廉价资金，以至引起通货膨胀，故提出中央银行应独立于政府。所以，本文研究的中央银行独立性，实指中央银行与政府的关系。这个问题在国内外一直存在争议，并且处于不断发展变化之中。 二、中央银行独立性的发展演变 中央银行诞生之初，无不与政府发生某种特殊关系，如被学者称为中央银行始祖的英格兰银行，其成立的目的，便是为英王垫款，同时换取银行业务的某种特权和利益。当时中央银行与政府的关系，主要表现在 5 个方面：1.争取政府支持
3、以独享2货币发行权；2.经办政府财政收支，建立资金往来关系；3.办理政府借款和公债筹集业务；4.为政府解决货币经济危机；5.银行总裁由政府任命。 1 第一次世界大战以前，一些国家认为中央银行是私人企业，他们虽然承认中央银行与社会福利关系甚大，中央银行应对社会负责，但认为中央银行不应受政治控制并保持最高程度的自由几乎成为人们的共识。白芝诺（W?Bagehot）在其 1873 年出版的名著伦巴特街（LombardStreet）中，对英格兰银行应受财政部长监督的主张大加反对，认为英格兰银行的经营与管理若受到政党的干预，则将导致严重恶果；他认为，各政党即便在其他各种政策上意见对立，但对于中央银行应具有
4、独立性一事，应可获得一致的意见。 2 第一次世界大战期间，由于战时财政需要，中央银行的私人事业性质和自由原则受到严重侵权。各交战国除英国以发行国库券筹措军费外，无不利用中央银行增发纸币以供军费开支。供给国防被认为是国家的最高需要，中央银行无奈为时势所屈，其自由原则和独立性因战争而遭到破坏。战后由于多数交战国经济困难，继续利用中央银行增发纸币作为筹资的捷径，政府因战争而获取的权力得以维持。然而，中央银行被迫增发的纸币，引发了一战后大多数国家普遍发生的严重通货膨胀，加剧了经济和金融的困难。例如：1921 年与 1913 年相比，英国、法国、德国、意大利四国中央银行发行的纸币流通量分别上升了 3.5
5、 倍、5.6 倍、38 倍和 7.6 倍。3中央银行独立性的问题在这种情况下又被重新提了出来。 这次重提中央银行独立性，其要求的强烈程度为历史之最。1920 年布鲁塞尔国3际金融会议，曾作出如下决议：“中央银行必须不受政府的压力，而应依循审慎的金融路线而行动。“1922 年热那亚国际金融会议，对上述宗旨予以同样的强调。将本世纪 20 年代对中央银行独立性的强烈要求加以综合说明者，乃 1931 年的麦克米伦报告，该报告指出：“健全的货币政府之主要目的，须由具有不受挑衅的独立立场者，不断地利用知识、判断及权威，自由运用其巨大的资源与各种技术始能达成。其管理当局应为英格兰银行，因为英格兰银行具有实现
6、此一目的之各种优良工具，并独立于政治影响之外，专为公益而努力，对其发展相随而生的变化并不怀疑；并对担负新的责任而无踌躇，虽置身于追求利润的奋斗中，但却超然于私人利益之外。“4 麦克米伦报告是由英国金融和工业皇家委员会提出的，该委员会主席乃英国著名律师麦克米伦勋爵，故以其姓名冠之。该报告当时为货币银行方面的权威性文献，在英国和西方世界的影响很大。当时英国、德国、美国的中央银行首脑均赞成中央银行的独立。在国际联盟的支持下，为稳定战后金融和复兴经济，没有成立中央银行的一些欧洲国家，纷纷成立独立的中央银行，一些国家的中央银行法还规定了中央银行独立于政府的条文，如奥地利、匈牙利、德意志、保加利亚、希腊、
7、爱沙尼亚等国便是如此。 5 本世纪 30 年代以后，世界经济出现大恐慌，面对经济大萧条和大规模失业，中央银行束手无策，导致人们对中央银行的信心大减；另一方面，财政政策的各种调整经济循环措施，却发挥了相当的效果。中央银行因此渐失独立性，成为财政的附属。1931 年 9 月 21 日， 英国放弃金本位制，英格兰银行听命于政府任由英镑贬值，独立性丧失殆尽。法国中央银行总裁因拒绝贴现国库券而被迫辞职。德国重新制订国家银行法，使中央银行成为推行政府政策的工具。“6 4第二次世界大战以后，西方国家受凯恩斯理论的影响，普遍对经济实行国家干预，货币政策作为国家宏观经济政策的组成部分，必须服从于国家宏观经济政策
8、的总目标和总要求。因此，中央银行制定和执行货币政策，应受政府的控制和监督。为此，一些国家（如英国、法国）对中央银行实行了国有化，不允许私人利益在中央银行中占任何特殊地位，这样便加强了对中央银行的控制。然而，中央银行保持独立性的呼声并没有因此灭绝。1957 年，本着对两次世界大战期间严重通货膨胀的深刻反省，西德颁布了新的中央银行法，创立了世界上独立性最大的中央银行-德意志联邦银行。 经过战后经济快速增长阶段（1953 年-1972 年）以后，资本主义进入经济滞胀阶段，经济增长缓慢与严重通货膨胀结合在一起，人们这时又开始重新思考中央银行与政府的关系，加强中央银行独立性的呼声又起。 综上所述，中央银
9、行拥有独立性作为传统理念曾在其诞生初期得以确立，而在自由资本主义向垄断资本主义转变的过程中，中央银行独立性便受到了怀疑及某种程度的否定。带有普遍性的一个现象是，一旦发生战争或严重经济金融危机，国家安危受到威胁时，政府便会出面干预经济，控制金融，中央银行便无独立性可言。故中央银行独立性一般维持在经济平稳之时，支持中央银行的力量在发生严重通货膨胀时得到增强。 三、赞成与反对中央银行独立性的理由 5（一）赞成派的理由 中央银行诞生以来，赞成与反对中央银行独立性的两派争议便没有停止过。赞成派的主要理由是7： 1.中央银行听命于政府会使货币政策带有通货膨胀的偏向。在赞成派看来，民主社会的政治家是目光短浅
10、的，他们总是为下次选举获胜的需要所左右，他们不再能重视诸如稳定物价这样的长期目标，相反，他们对寻求诸如高失业和高利率之类的问题的短期解决方案有兴趣。赞成派相信，一个政治上被隔离的中央银行，将更可能关注长期目标，从而成为健全的货币和稳定的价格水平的保卫者。赞成派还提出了所谓政治产业周期理论，该理论认为，每当选举即将来临时政府便实行扩张性政策以降低失业率和利率，一俟选举过后，上述政策的不良后果（即高通货膨胀和高利率）便会出现，需要采取不得人心的紧缩性政策，但由于距下次选举尚远，政治家便希望选民在下次选举之前忘却。大量证据表明美国便存在此类政治产业周期。 2.把中央银行置于政府的控制下，使之更多地受
11、财政部的影响，是非常危险的。因为这样做为财政部利用中央银行筹资或直接从中央银行融资以弥补财政赤字提供了便利。中央银行直接购买财政部债券，会使货币供应增大，导致通货膨胀发生。而独立的中央银行则能较好地抵制来自财政部的压力。 3.货币政策太重要，因而不能把它交给一群政治家去控制，这些人一再表现出缺6乏对重大经济问题做出坚定决策而需要的专业知识。事实上，有些政治家可能宁愿有一个独立的中央银行作为一个公共的“代过者“来分担自己肩上的某些压力。一些政治家可能为了当选而支持通货膨胀的货币政策，却在私下里反对这种政策。一个独立的中央银行能够推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策。 （二）反对派的理由 与上
12、述论点相反，反对派提出下列理由反对中央银行拥有独立性8： 1.把影响社会经济中几乎每个人的货币政策交给一个不对任何人负责的少数精英集团控制是不民主的。假如中央银行工作业绩不佳，对其成员并没有象对政治家那样的可以撤换的规定。货币政策确实要注重长期目标，但政府官员也就长期政策（如外交政策和国防政策）进行决策。 2.公众认为应对本国经济福利负责的是政府，故政府应控制在决定经济健康运行方面很可能是最重要的机构-中央银行。此外，为了协调经济决策，促进经济稳定，货币政策必须与财政政策相互配合。只有把货币政策交给同时控制财政政策的政府掌握，才能防止这两种政策为相互矛盾的目标而行事。 3.独立的中央银行并非总
13、是成功的运用其自由。如美国联邦储备系统是独立性较大的中央银行，它在 60 年代和 70 年代实行过一种过度扩张性的货币政策，这种政策助长了这一时间迅速的通货膨胀。 7对于中央银行应否拥有独立性，历来是个有争议的问题，至今仍没有取得一致意见。 四、中央银行独立性的衡量标准及实证分析 （一）衡量标准 进一步的研究需要回答这样一个问题，即我们所说的中央银行独立性究竟意味着什么，我们以什么标准进行衡量和判断。在衡量标准的设定方面各国并不完全一致。1980 年英国考察金融机构职能委员会从以下几个方面分析中央银行独立性：1.它归谁所有，是私有还是国有；2.它的总裁与理事的职权及其任命和任期；3.它在执行货
14、币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决；4.它同政府有关部门有否人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表；5.它是否直接向议会汇报工作。 9 美国纽约联邦储备银行行长威廉?麦克多诺提出的衡量标准是：1.中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）方面对政府享有多大程度的自由；2.任命和撤销中央银行领导人的程序；3.中央银行筹措资金的方法，是否依赖政府或议会的拨款。10 1990 年 1 月， 在北京举行的国际中央银行研讨会指出：“中央银行独立性的具体体现是，它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受政府财政透支的干扰；能独自解
15、决严重的通货膨胀而无需向财政部报告自己的工作；重大决策不由某一部门或个人决定，而由中央银行理事会决定；享有充分的对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款，等等。“11 笔者认为，应从三大方面来衡量中央银行的独立性：1.从组织上衡量，即中央银8行是否隶属于政府，其领导人的任免程序和任期；2.从决策上衡量，即能否独立制定和执行货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策可能出现的矛盾和冲突；3.从经济上衡量，即是否依赖于财政拨款，能否抵制财政透支及其他不合理融资要求，有无可供独立支配的财源。 （二）实证分析 上述衡量标准本身是客观中立的，其中并不含有赞成或反对中央银
16、行独立性的价值判断。在作出我们自己的价值判断之前，对各国中央银行独立性进行一番实证研究是十分必要的。这种实证研究由哈佛大学的学者于 1990 年完成。该项研究使用的资料是 17 个工业化国家从 1951 年至 1988 年的国民经济统计资料，研究采取的衡量中央银行独立性的标准有两个：一是政策独立性标准，即通过政府对货币政策决策的干预程度及中央银行行长行使的权力来判断独立性；二是经济独立性标准，即依中央银行对财政赤字提供财务支持的额度和范围来判断。通过这两个标准将中央银行的独立性分成非常高、比较低、非常低四个等级，以此来研究中央银行独立性与经济总体发展有关联的一些主要因素之间的联系。哈佛研究报告的结论是：只有中央银行保持高度的独立性，才能在低通货膨胀条件下实现适度的经济增长和低的失业率。其具体数据详见下表：12 各国中央银行独立性与通货膨胀和经济增长情况对照表 中央银行独立性 代表国家 通货膨胀指数 经济增长率 非常高 德国、瑞士 3.1 3.1 9比较高 美国、荷兰、 4.4 4.3 日本、
