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1、1公务员依法行政能力建设关于纲增强公务员依法行政观念和能力，是公务员能力建设的重要内容，也是全面推进依法行政和实现执政为民的要求。国务院全面推进依法行政的实施纲要对公务员观念和能力建设提出了新的更高要求。贯彻执行实施纲要的有关规定，要充分认识公务员依法行政观念和能力建设的重要性和教育培训的重要作用，下大力气增强各级公务员特别是领导干部的依法行政观念，加强制度建设。 一、公务员依法行政观念和能力概述 （一）公务员依法行政能力的概念和基本内容 一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。 根据行政机关与公务员关系
2、的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。 关于公务员依法行政能力的范围，目前尚无统一的认识。一般有两种表述，一是将依法行政的观念与依法行政的能力并列，如国务院全面推进依法行政的实施方案中第十节提及的“公务员依法行政的观念和能力”；另一种是将公务员依法行政的观念包括在依法行政的能力之中。 相应地，对公务员依法行政能力的具体内容，也有不同认识。 一种观点认为，依法行政能力包括草拟行政法规能力和运用法律、法规实施行政管理能力，并认为有法治观念是公务员具备依法行政能
3、力的前提。1 另一种观点认为，依法行政能力具体内容有三：（1）依法行政的观念，即要有较2强的法制观念和法律意识；（2）依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；（3）依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。2 根据 2003 年 12 月人事部发布的国家公务员通用能力标准框架（试行），公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能
4、力的基本内容是： （1）有较强的法律意识、规则意识、法制观念； （2）忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策； （3）依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法； （4）敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。 （二）公务员依法行政能力建设的重要意义 1、增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要 改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念
5、和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。 2、增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题 3公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依
6、法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。 3、增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求 贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的公务员队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法
7、行政，做到用权为民。 二、公务员依法行政能力建设的基本要求和制度 根据 1999 年 3 月 15 日九届全国人大二次会议通过的宪法修正案， “依法治国，建设社会主义法治国家”，是我国的一项基本宪法原则，也是我国国家机构的组织和活动原则。1982 年宪法规定，一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。宪法第 89 条还规定，国务院依照法律规定培训、考核和奖惩行政人员。宪法的有关规定为公务员依法行政能力建设及其制度建立健全，奠定了宪法基础。 4（一）法律、法规、规章中的确立的有关制度 根据 1982 年中华人民共和国宪法、2001 年 4 月 28 日九届全国
8、人大常委会第二十一次会议通过的关于进一步开展法制宣传教育的决议、1993 年 8 月 14日国务院发布的国家公务员暂行条例和相关规章，公务员依法行政能力建设的基本要求和制度，主要有： 1、在各级领导干部中继续实施法制宣传教育 各级领导干部包括行政机关领导干部尤其要带头学法、守法、用法，增强法制观念特别是宪法观念，做到依法决策、依法管理；各级公务员应当深入学习、熟练掌握与本职工作相关的法律法规，做到依法行政。 2、依法行政是各级公务员的法定义务和职责 行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。根据国家公务员暂行条例，公务员必须履行遵守宪法、法律和
9、法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等义务。 3、公务员考核制度 行政机关按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和年度考核。年度考核结果作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。34、公务员奖励制度 公务员遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；同违法违纪行为做斗争，有功绩等表现之一的，应当予以奖励。4 5、公务员责任追究制度 公务员责任主要有行政处分、行政赔偿责任和刑事责任：（1）根据国家公务员5暂行条例，公务员必须严格遵守纪律，不得有违纪行为。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的
10、，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。 （2）根据国家赔偿法，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。 （3）许多法律规定，对有违法行为的公务员依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。 6、公务员培训制度 公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。国家公务员培训分为：对经考试录用进入国家行政机关、担任主任科员以下非领导职务人员的初任培训、对晋升领导职务人员按照相应职位的要求所进行的任职培训、根据专项工作需要对国家公务员进行的专门业务培训和对在职人员以增新、补充、拓宽相关知识为目的的
11、更新知识培训。按照“少而精”的原则和科学性、针对性的要求，国家公务员培训的课程设置一般分为公共必修课、专业必修课和选修课。公共必修课包括法律法规、政策和公务员行为规范。5 （二）政策措施和其他规范性文件中确立的有关制度 1、提高领导干部法治观念和依法办事能力 根据 2002 年 5 月 29 日中组部、中宣部、司法部关于加强领导干部学法用法工作的若干意见，提高领导干部法治观念和依法办事能力的制度主要有： （1）领导干部学法制度 一是集中学习：各级党校、行政学院、干校把干部法律知识教育培训纳入计划，把法制课列入领导干部的必修课程，举办适合各级领导干部需要的法制讲座。 二是党委（党组）中心组学习：
12、建立健全党委（党组）中心组学法、政府办公会前学法制度，充分发挥法学专家、政府法律顾问的作用。 6三是自学：领导干部要结合自身的工作性质与特点，联系工作实际，确定学习内容，坚持自学，持之以恒，并主动接受各种形式的辅导，提高学习效果。 （2）领导干部学法考试考核制度 定期开展对领导干部法律知识水平和依法办事能力的考试考核工作。按照“条块结合，以块为主”的原则，由各级党委组织部门、宣传部门和政府司法行政部门等有关部门共同组织对领导干部进行法律知识的考试考核。考试可采取闭卷考试、开卷考试及提交论文等形式进行。考核可与干部年度考核一起进行。 领导干部学习法律知识和考试考核结果以及学法用法情况，应作为年度
13、考核的重要内容和领导干部任免、晋升、奖惩的依据之一。有条件的地方也可以逐步推行领导干部法律知识任职资格制度。 2、提高公务员法治观念和依法行政能力 根据 2000 年 10 月 25 日中宣部、人事部、司法部联合发布的关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见，提高公务员法治观念和依法行政能力的制度主要有： （1）公务员学法制度 内容上分通用法律知识和专门法律知识两大部分。采取自学与集中培训相结合，以自学为主的形式。各地区各部门可以采取脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。 （2）公务员学法用法考试、考核和证书管理制度 各地区、各部门对公务员学法用法和依法
14、行政培训学习情况要定期检查，同时列入年度考核的一项重要内容。通用法律知识的统一考试有中央有关部门组织；专门法律知识的考试由各部门自行组织。考试成绩登记在国家公务员培训证书上，作为公务员年度考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。考试不合格者，当年年7度考核不得评为优秀等次。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书上登记；政府人事部门对培训证书实行不定期验证。6 此外，2004 年 2 月中共中央发布中国共产党党内监督条例（试行），建立了一系列监督制度，可以适用于行政机关中不依法行政并有违法违纪行为的公务员中的党员及其领导干部。同
15、时发布的中国共产党纪律处分条例，也可适用于有违法违纪行为公务员中的党员。 三、 实施纲要对公务员依法行政观念和能力的基本要求及其发展 根据公务员所任职务，可以大致将公务员分为担任领导干部的公务员和一般公务员两大类。 实施纲要对担任领导干部的公务员和一般公务员的观念和能力建设，分别作了规定。 （一）不断提高各级领导干部依法决策、依法行政和依法管理的能力 具体而言， 实施纲要对提高担任领导干部的公务员依法行政能力的基本要求是： 1、加强行政机关领导干部学法工作，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用 行政机关领导干部是各项事业的组织者、管理者，是社会主义现代化建设的带头人，是法制宣传教育的重点
16、对象。加强领导干部学法工作，既是提高领导干部自身能力和管理水平的需要，也是带领广大人民群众学法用法、自觉遵守法律的需要。 2、定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训 培训是公务员队伍建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。随着依法治国方针的实施，提高公务员依法行政观念和能力将成为对8公务员培训的主要内容之一。根据实施纲要的要求，各级政府和政府部门从战略的高度充分认识公务员依法行政培训的重要性，把公务员依法行政培训摆上重要议事日程，定期或者不定期对领导干部进行多种形式的依法行政知识培训。 3、积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度 特别要在落实关于加强领导干部学法用法工作若干意见的基础上，总结领导干部学法考试的工作经验。 实施纲要要求积极探索行政机关负责人任职前考法制度。 4、把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。 （二）提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平 在我国，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，执行
