《对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议———兼论“小产权房”问题的解决》由会员分享，可在线阅读，更多相关《对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议———兼论“小产权房”问题的解决（9页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1对我国农村宅基地使用权法律调整的立 法建议兼论“小产权房”问题的 解决关键词: 宅基地使用权/登记/使用金/流转/小产权房 内容提要: 农村宅基地使用权是维系我国农村发展的重要财产权利。 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定强调依法保障农户宅基地用益物权,促进我国城乡经济社会一体化进程。笔者对我国农村宅基地使用权的主体制度、登记制度、使用金制度、流转制度等问题进行了研究,提出了法律调整以及解决“小产权房”问题的建议。 一、 我国农村宅基地使用权制度的社会保障功能我国的农村宅基地使用权制度,是党和政府为保障广大农民生存权利所实施的一项永久性安居工程。新中国成立后,中国共产党领导中国人
2、民通过对农村实行土地改革,消灭了延续几千年的封建土地所有制,为在半殖民地半封建旧中国长期受压迫的农民分田、分地、分房,实现了“耕者有其田、居者有其屋”。在实行土地公有化的过程中,将农民私有住宅的土地进行了所有制改造,转变为农民集体所有。在此深刻的社会变革中,中国共产党坚持以人为本,始终延续着对农民居住权利的庄严承诺。通过赋予农民宅基地使用权,保障农民的生存权和发展权。农村宅基地使用权制度是一项连续性的公共政策,体现了党和政府立党为公、执政为民的服务宗旨。我国农村宅基地使用权制度的建立和实施,对我国农村社会的政治稳定、经济发展发挥了重要作用。科学、客观地评价农村宅基地使用权制度对农民居住权利社会
3、2保障的历史性作用,是对农村宅基地使用权制度进行法律调整的前提和基础。二、 我国农村宅基地使用权制度的现存问题在我国现行立法中,有关农村宅基地使用权的规定体现在:宪法、 土地管理法、物权法、 民法通则、 担保法以及一些行政法规和部门规章。依据上述法律、行政法规和部门规章的规定,我国农村宅基地使用权的主体范围仅限于农户,而不包括城镇居民。农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,将不予批准。农村宅基地只能分配给本村村民,城镇居民不能得到农村购买宅基地和农民住宅。农民的住宅不得向城镇居民出售,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。单位和个人不得非法
4、租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村宅基地不得抵押。1由此可见,我国的农村宅基地使用权流转受到了严格的限制。现行立法将宅基地严格地用于保障农民的居住权利,制约了广大农民在市场经济条件下,利用自身有限的财产资本,与城镇居民平等参与市场竞争共同发展的权利,忽视了农村宅基地使用权的用益物权性。农村宅基地使用权仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转,无法形成有效的市场,无法体现房屋的实际价值。2在市场经济条件下,农村宅基地使用权作为一种民事权利,一种用益物权,其不能游离于市场经济之外。农村宅基地使用权流转制度在市场经济中,具有特殊的地位,发挥着特殊的功能。在保障社会成员公平地享
5、有社会利益的前提下,有利于充分发挥财产的效用,优化资源的配置。 “保障公平、提高效益”,即确保社会成员公平地分享社会发展的成果,提高社会3财富的利用效率。从历史唯物主义角度认识和分析,经济民主决定着政治民主,农村宅基地使用权制度的改革是经济民主的必然要求。在物权法出台之前,农户依法取得宅基地使用权,仅能够占有和使用宅基地,却无权将农村宅基地使用权向本集体经济组织之外,按照出租、转让、抵押等方式进行流转,无权获取宅基地上所产生的经济收益。 物权法的颁布实施将农村宅基地使用权从建设用地使用权中独立出来,单独规定为用益物权的一种,形成了我国特有的用益物权形式,这为维护广大农民的合法权益奠定了重要基础
6、。依据民法理论,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法将享有占有、使用和收益的权利。因此,宅基地使用权人也应该对农民集体所有的宅基地享有占有、使用和收益的权利。虽然物权法没有直接规定农村宅基地使用权的权利内容,但是在第 153 条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。 ”这对于完善我国农村宅基地使用权的流转制度提供了立法空间。三、调整我国农村宅基地使用权制度的立法建议1.对农村宅基地使用权主体范围的法律调整农村宅基地使用权的主体,现行法律规定为:以户为单位的农村村民,即农户。笔者建议应当将其调整为:农户、城镇居民、法人及其他组织。我国农村宅基地使用权制度
7、的改革,其受益人群将不仅仅是传统意义上的农民,还应该包括广大城镇居民。未来伴随着迁徙自由制度的确立,农村宅基地使用权主体将会发生根本性的变化。 “农民”将不再是确定的身份而是一种职业的选择。3伴随着社会主义市场经济条件下工业化与城市化的发展,城乡经济社会一体化将决定4社会成员身份的一体化。在切实保障农民安居乐业的前提下,只要是不改变农村宅基地的使用用途,没有破坏其使用的功能,法律应当允许农村宅基地使用权适度地向城镇居民、法人及其他组织流转。此外,立法中应当明确将农户主体与城镇居民主体相区别。因为,宅基地使用权对于农民是具有福利性的社会保障。每户农民都可依法享有一次无偿取得宅基地使用权的权利。而
8、非农民主体的城镇居民,在住房保障方面享有的是国家住房公积金、经济适用房、廉租房等社会福利措施。因此,依据法律平等的原则,城镇居民无权再享有与农民同样的无偿取得农村宅基地使用权的权利。城镇居民可以在城乡统一的建设用地市场,以公开规范有偿的方式,受让农民集体土地的宅基地使用权。法律所赋予农民的特权,是基于农民对土地的劳动付出,以及对我国 13 亿人口生存基础给予的保障。近些年,随着农村人口的迅速增长,土地微薄的产出无法满足农民追求小康生活的需求。农民们纷纷进城打工,成为了靠工资生活的产业工人。而另一方面,农民在农村拥有可耕种的土地,有自己的房屋。这是一种分割式的劳动力再生产模式。完善农村宅基地使用
9、权的主体制度,有利于顺应亿万农民过上美好生活新期待,为进城定居的农民在处分其房屋和土地时提供更多的选择。2.对农村宅基地使用权取得制度的法律调整现行立法仅允许因继承房屋时发生的农村宅基地使用权的一并转让,以及本村村民之间住房的出卖和出租时发生的农村宅基地使用权的一并转让。尚不允许非本村村民、城镇居民、法人及其他组织,因转让、赠与、出租等方式取得农村宅基地使用权。5笔者建议我国农村宅基地使用权的取得应当划分为两类:一是农户基于本村村民的身份,依申请审批程序取得农村宅基地使用权。依据现行法律,农村村民以户为单位,首先向本集体经济组织提出宅基地使用权的申请,集体经济组织依民主议事程序对申请进行审查,
10、审查通过后报乡(镇)人民政府审核,再报县人民政府批准。此种依申请审批程序取得农村宅基地使用权的,是土地所有权人直接让与土地使用权予特定的主体本村村民,属于农村宅基地使用权的初始取得;二是农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式取得农村宅基地使用权。该类农村宅基地使用权的取得,是将土地使用权在土地使用权人之间转移而实现的。对于上述的两种农村宅基地取得类型,相关配套制度应当明确以下几个方面内容:(1) 农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得,应当采取登记生效的原则。虽然现行立法规定农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得,采用的是登记对抗主义而非登记生效主义原则。4但是,为了
11、强化权利取得的确认方式,满足土地管理的客观要求,充分发挥物权登记公示、公信的效力,维护交易安全,农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得应当采取登记生效的原则,必须进行物权登记。将登记作为不动产物权设立、变更、转让、消灭的生效要件。不论是农户依申请审批程序取得的农村宅基地使用权,还是农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式取得的农村宅基地使用权,均应当以物权登记作为权利取得的生效要件。农户依法申请经批准取得农村宅基地使用权的,申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出农村宅基地使用权初始登记申请,报县6级以上人民政府登记造册,将农村宅基地使用权记载于土
12、地登记簿公示,核发农村宅基地使用权证。农村宅基地使用权的取得自宅基地使用权登记完成时生效。农村宅基地使用权人在申请宅基地使用权登记的同时,应当在直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构,5申请房屋登记,获得注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。房屋所有权的取得自房屋权属登记完成时生效。(2) 规定“农村宅基地使用金”制度,区分农村宅基地的无偿使用与有偿使用。笔者建议应当在现行立法规定的农户依申请并经批准无偿取得宅基地使用权的基础上,设立以“农村宅基地使用金”为核心内容的农村宅基地有偿使用制度。其立法理由是:农户依申请并经批准取得的宅基地使用权,是
13、基于农民身份享有的保障其居住的权利,实行无偿取得的原则。现行立法规定的每户农民都可依法享有一次无偿取得宅基地使用权的权利,这已经充分地实现了农村宅基地使用权制度对农民居住权利的保障功能。而对于城镇居民,基于其身份的原因,无权利用农村宅基地无偿享有保障其居住的权利。因此,农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式,受让农户初始取得的农村宅基地使用权时,应当缴纳农村宅基地使用金。这为农村宅基地使用权进入市场有偿流转奠定了基础。所谓“农村宅基地使用金”,是指农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式受让农户初始取得的农村宅基地使用权时,应当支付给土地所有权人的土地
14、使用费。农村宅基地属于农民集体所有的土地,其所有权主体为全体集体经济组织的农民。基于民法中的所有权理论,“农村宅基地使用金”当归属于农民集体所有。建议将“农村宅基地使用金”作为服务社会主义新农村建设的专项资金,用7于农民集体组织的公共设施、文化教育、卫生医疗、社会保障等项目的建设。与“国有土地使用权出让金”相比较,“农村宅基地使用金”具有如下几个方面特点:其一,主体方面。 “农村宅基地使用金”与“国有土地使用权出让金”都是土地所有权人基于所有权享有的收益权能的体现。两者的区别在于土地所有权主体的不同。“农村宅基地使用金”是农村集体经济组织以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者
15、,由土地使用者向农村集体经济组织支付的土地使用费。而“国有土地使用权出让金”是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,由土地使用者向国家支付的土地使用费。其二,支付方式。 “国有土地使用权出让金”一般要求土地使用者一次性支付全部年限的土地使用费。这是基于国有土地使用权出让对象为开发商等企业,相对于普通居民具有较强的支付能力。因此,“国有土地使用权出让金”采用一次性的支付方式,具有合理性。而“农村宅基地使用金”考虑到其支付对象一般为普通居民,其经济收入与财产负担能力相对有限,建议采用“年金制”。 “农村宅基地使用金”分几十年收取,一方面可以减轻普通居民的经济压力,另一方面可
16、以每年使农民集体经济组织获得土地的财产性收入,保障了农村集体建设资金的持续性供给。其三,管理方式。 “国有土地使用权出让金”是国家作为土地所有者获得的一项国有资源性收入,属于国家各级财政收入的组成部分。在资金管理上,采用的是中央和地方政府财政分成的方法。而“农村宅基地使用金”,是农民集体作为所有者获得的一项财产性收入,属于农民集体所有。因此,在管理方式上应当由农民集体进行民主化管理,中央和地方财政无权对资金进行分成。在具体操作过程中,建议由国家土地管理部门代收农村宅基地使用金,再全部转交农村集体经济组织,以便加强法8律监管,防止资金的滥用。(3) 明确规定农村宅基地使用权是有期限的。明确规定农村宅基地使用权的期限,有利于稳定农村宅基地使用权的期限利益。现行立法对农村宅基地使用权的期限没有做出规定,村民享有永久居住的权利。然而用益物权是一种有期限物权,在其存续期限届满时用益物权当然归于消灭。这不同于所有权,所有权是没有一定存续期限而永久存续的物权。 “所有权的存在没有时间的限制,除非权利人自己放弃或者处分自己的所有权。 ”6
